[摘要]大福利相對于小福利，具有對象的廣泛性、內(nèi)容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等特征和優(yōu)點。我國已經(jīng)具備從小福利邁向大福利所需要的經(jīng)濟條件、思想基礎和實踐基礎，全球金融危機為我國從小福利邁向大福利提供了機遇，從小福利邁向大福利是中國特色福利制度發(fā)展的新階段。

[關鍵詞]大福利；小福利；中國特色福利制度

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)11-0005-05

社會福利制度是以保障和改善民生為宗旨的社會制度，在以民生為重點的社會建設中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。經(jīng)過60年的發(fā)展和改革。我國的社會福利制度建設取得了巨大成就，同時也存在一些突出問題。在全面建設小康社會與構建和諧社會的歷史條件下，迫切需要在繼承歷史的基礎上把中國社會福利制度推向新的發(fā)展階段。我們認為，從小福利邁向大福利是中國特色福利制度發(fā)展的新階段，逐步實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變非常必要，而且時機已經(jīng)到來。

一、小福利概念及其局限

(一)小福利概念的含義。

在我國，理論界和實務界對社會福利概念的界定和使用存在著不同的理解，但長期以來，占主導地位的觀點是小福利概念。小福利概念的核心觀點是從狹義角度界定社會福利，主要指以下三種含義：

一是指為弱勢群體提供的福利即特殊福利。這種福利觀從福利供給對象的角度界定社會福利，認為社會福利的對象不是全體社會成員，而是部分特殊成員即社會弱勢群體。社會福利是國家和社會為弱勢群體提供的收入和服務保障，主要包括老年人福利、兒童福利和殘疾人福利。這個意義上的福利概念類似西方學者所說的“選擇性福利”或“補救性福利”。

二是指由民政部門提供的福利即民政福利。這種福利觀從福利供給主體的角度界定社會福利，認為社會福利是由民政部門代表國家提供給弱勢群體(如老人、殘疾人、孤兒和優(yōu)撫對象等)的收入和服務保障。(周良才主編：《中國社會福利》，北京大學出版社2008年版，第3頁)這種福利觀強調(diào)國家(政府)的福利供給責任，認為國家(政府)是最重要甚至是唯一的責任主體，把社會福利等同于國家福利或政府福利。這個意義上的社會福利概念是我國民政福利實踐中最常用的定義，也是中國人最熟悉的福利概念。正是因為這種福利觀的長期存在，我們才能準確地理解民政部門提出“社會福利社會化”的由來及其本質(zhì)含義。

三是指居于社會保障體系最高層次的福利。這種福利觀從福利供給目標的角度界定社會福利，認為社會保障體系包括社會救助、社會保險和社會福利三個層次，社會福利是社會保障體系的最高層次。(孫光德、董克用主編：《社會保障概論》，中國人民大學出版社2000年版，第26-33頁)社會救助的目標是維持社會成員的最低生活水平，社會保險的目標是維持社會成員的基本生活水準，社會福利的目標是提高公民的生活水平和生活質(zhì)量。這個意義上的社會福利概念在我國社會保障研究中具有相當?shù)拇硇?，認為社會福利屬于社會保障的下位概念，是社會保障體系的一個組成部分。

(二)小福利概念的局限。

小福利概念的三種含義實際上可以歸納為兩種類型的福利觀：第一類可稱為“補救性的小福利觀”。第一種和第二種含義雖然理論界定的角度不同，但二者在實踐中沒有本質(zhì)區(qū)別。之所以稱為“補救性的小福利觀”，是因為二者都是針對已經(jīng)存在的社會問題進行“事后補救”，二者都堅持福利供給對象的選擇性，二者都強調(diào)國家(政府)承擔主要的福利供給責任，屬于“雪中送炭”式的福利。另一類可稱為“發(fā)展性的小福利觀”。第三種含義的小福利概念所強調(diào)的不是社會福利的補救功能，而是突出社會福利對于改善和提高社會成員生活質(zhì)量的作用，屬于“錦上添花”式的福利。實事求是地說，這種類型或成分的社會福利在我國社會保障體系中還比較少。

綜觀小福利概念，存在著四個局限：第一，福利對象的局限。小福利概念把福利對象僅僅限于部分社會成員即弱勢群體，社會福利似乎只是社會弱勢群體的“專利”。然而，社會福利的本質(zhì)屬性是社會性，最終要覆蓋到所有的社會成員，才是真正的社會福利。第二，福利內(nèi)容的局限。小福利概念以人群為標準來劃分社會福利的內(nèi)容，這種劃分標準很值得商榷。我們認為，只有以社會成員共同的基本福利需求為標準劃分社會福利的內(nèi)容，才具有本質(zhì)分類的意義。第三，福利主體的局限。在小福利概念中，福利供給主體比較單一，基本上或主要局限于國家或政府，社會福利基本等同于“國家福利”或“政府福利”。眾所周知，現(xiàn)代社會的福利供給主體應該是多元化的。第四，福利方式的局限。小福利概念把社會福利與社會救助和社會保險并列，認為只有免費供給或無償供給的才是社會福利，排除了社會救助和社會保險的福利屬性。更進一步說，這種認識還會加劇或助長社會成員視福利為“免費午餐”的意識。

總之，由于小福利概念的狹義性導致了狹隘性，勢必使絕大多數(shù)社會成員被排斥在社會福利的范疇之外。按照小福利概念，社會救助和社會保險不屬于社會福利的范圍，只接受過社會救助和社會保險的社會成員可以說“沒有享受過社會福利”；長久如此。可能會導致相當數(shù)量的社會成員產(chǎn)生社會福利權利上的“相對剝奪感”，這是一個可以預見的“非預期后果”。因此，隨著社會歷史條件的變化，擴展小福利概念的內(nèi)涵與外延已勢在必行。

二、大福利概念及其意義

(一)大福利概念的含義。

在社會福利學界，國外學者一般在廣義上使用社會福利概念，國內(nèi)也有少數(shù)學者贊成和主張大福利概念，認為社會福利的外延大于或等于社會保障。關于社會福利與社會保障的關系，國內(nèi)學術界已有多篇文章進行過專門討論，但問題依然沒有解決。本文不想糾纏于此，而是換一種思路討論大福利概念。

本文中的大福利概念包括以下四層含義：

第一，大福利是以全體社會成員為對象的社會福利。從發(fā)展的角度看，社會福利最終要覆蓋到所有的社會成員。這里的全體社會成員有兩個意思：一是所有的社會成員都將納入社會福利體系的保護范圍，都能享受到社會福利：當然，這不等于所有社會成員都能享受同等的社會福利，都能享受相同的社會福利。二是所有的社會成員都能享受某一福利項目。如我國正在構建的醫(yī)療保障體系(城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度)將實現(xiàn)“全民醫(yī)保”，滿足全民的健康福利需求。

第二，大福利是以社會成員的基本福利需求為本的社會福利。大福利概念以社會成員的基本福利需求為中心，社會成員的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、養(yǎng)老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利內(nèi)容(項目)主要包括教育福利、就業(yè)(工作)福利、健康福利、養(yǎng)老福利和住房(居住)福利等。由于這些福利項目集中反映了民生的基本內(nèi)容，大福利也可以叫做以民生為本的社會福利。

第三，大福利是多元主體共同提供福利支持的社會福利，大福利概念中的福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織(即民間組織)等現(xiàn)代社會中的三大部門，最主要的組織包括家庭、政府、單位和非營利組織(或慈善組織)，其中最重要的是政府。

第四，大福利是包括社會救助、社會保險、公共福利和社會互助等四種供給方式的社會福利。在大福利概念中，社會成員獲得福利的途徑既有繳費性方式(社會保險)也有免費性方式(社會救助和公共福利)，既有強制性方式(社會保險)也有自愿性方式(社會互助)。

上述四層含義清楚地說明，大福利之所以為大福利，正是因為它具有對象的廣泛性、內(nèi)容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等四大特征。相對于小福利概念，這些既是大福利概念的特點，也是大福利概念的優(yōu)點。

(二)大福利概念的意義。

第一，有利于劃清中國特色福利制度與“福利國家”和“高福利”的界限。

大福利是一個具有中國特色的概念，反映中國特色福利制度的發(fā)展方向，體現(xiàn)中國特色福利制度新階段的特征，不同于“福利國家”和“高福利”。

首先，“大福利”不是“福利國家”。眾所周知，“福利國家”是一個具有特定內(nèi)涵的概念，背后隱含著濃厚的政治含義和意識形態(tài)色彩?！案＠麌摇弊钤绠a(chǎn)生于發(fā)達的西方資本主義國家(英國)。盡管西方發(fā)達資本主義國家在建立和完善社會福利制度的進程中確實屬于“先行者”，但發(fā)展社會福利不是資本主義社會特有的“專利”，而是工業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化的必然要求和產(chǎn)物。社會主義制度的先進性和優(yōu)越性要求社會主義國家高度重視人民大眾的民生問題和福利問題，不斷擴大社會福利的覆蓋面。提高社會成員的福利水平。因此，提出和實施大福利，與“福利國家”之間沒有本質(zhì)聯(lián)系。

其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中國目前社會福利的覆蓋面和水平而言，問題的關鍵不是“福利過?！焙汀案＠^度”，而是覆蓋面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為21890萬人，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)為31698萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為12400萬人，參加工傷保險的人數(shù)為13810萬人，參加生育保險的人數(shù)為9181萬人。尤為突出的是，占中國人口總數(shù)54.3％的農(nóng)村居民尚未有完善的社會養(yǎng)老保險制度，規(guī)范的農(nóng)村最低生活保障制度也未形成，等等。正因為如此，十七大報告才提出要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

第二，有利于促進社會保障體系建設中“碎片化”制度的有機整合。

我國社會保障體系建設實踐中存在著非常突出的“碎片化”或“分散化”現(xiàn)象，迫切需要整合。一是理論界定與管理實踐之間的脫節(jié)。在理論界定中，社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利(小福利)，但是，我國新組建的“人力資源與社會保障部”(原“勞動與社會保障部”)長期以來只是主管社會保險(社會福利與社會救助由民政部門主管)，準確的名稱應為“人力資源與社會保險部”。二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部門。如健康福利制度(或醫(yī)療保障制度)中的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由勞動保障部門主管，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度由衛(wèi)生部門主管，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助由民政部門主管。三是不同社會身份的社會成員參與的社會保障項目不同，享有不同的社會保障待遇，黨政機關的國家工作人員不參加失業(yè)保險，公辦事業(yè)單位不參加養(yǎng)老保險，企業(yè)人員則“五險俱全”。四是農(nóng)民工的社會保障“進退維谷”。由于常年在外，農(nóng)民工參加農(nóng)村社會保障存在著“人保分離”，參加城鎮(zhèn)社會保障又受“戶籍排斥”和“制度排斥”。五是失地農(nóng)民的社會保障“左右為難”。失地農(nóng)民既非市民，也與有地農(nóng)民不同。參加農(nóng)村社會保障無法滿足保障需求，參加城鎮(zhèn)社會保障受到“身份排斥”?？傊?，中國社會保障制度中的分散化或碎片化現(xiàn)象，使透視中國社會保障體系猶如“霧里看花”，有時連專業(yè)人士都會覺得“一頭霧水”，更不要說普通老百姓的“茫然”了。

導致社會保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一個重要原因就是缺乏大福利觀念。大福利概念以社會成員的基本福利需求為標準劃分福利項目和福利制度，把同一類型的福利需求整合起來，盡可能地減少和避免碎片化問題。

三、從小福利邁向大福利的條件已基本具備

(一)經(jīng)濟條件。

經(jīng)濟基礎是決定社會福利范圍大小和水平高低的根本因素，沒有堅實的經(jīng)濟基礎作為支撐，再好的設想也可能只是“美麗的畫餅”。經(jīng)過30年的快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟實力不斷增強，為小福利走向大福利奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2008年中國GDP總量達300670億人民幣；按照2008年平均匯率6.948:1美元，折合43274億美元。2008年年末全國總人口為13.2802億，人均GDP已達到3258.5美元。國際經(jīng)驗表明，當一個國家的人均GDP超過3000美元，意味著一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，也意味著一個國家發(fā)展社會福利的經(jīng)濟能力明顯增強。另外，隨著GDP的快速增長，我國的財政收入增幅顯著，2008年全國財政收入6.13萬億元，比2007年增長19.5％。在現(xiàn)代社會中，政府是社會福利供給主體中的主導力量，政府掌握和擁有的公共財政資源越多，保障和改善民生的能力就越強，利用再分配機制促進社會公平正義的條件越好。

(二)思想基礎。

中國共產(chǎn)黨是為人民謀福利的政黨，毛澤東倡導的“全心全意為人民服務”、鄧小平提出的“共同富裕”，江澤民主張的“三個代表”重要思想，已為小福利走向大福利提供了豐富的思想理論基礎。特別是胡錦濤總書記提出的科學發(fā)展觀，為小福利走向大福利提供了直接的指導思想?？茖W發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本，堅持以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上不斷滿足人民群眾的基本福利需求，努力提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平。胡錦濤同志在黨的十七大報告中對社會建設理論的系統(tǒng)闡述，為小福利走向大福利提出了全面具體的要求。十七大明確提出，到2020年，我國將基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，人人享有基本生活保障。為了實現(xiàn)這一目標，要“推進以民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。”

社會建設的“五有”目標，直接對應于廣大人民群眾的五種基本福利需求，既是民生問題的基本層面，也是大福利概念框架中的基本內(nèi)容。因此，實現(xiàn)社會建設“五有”目標的過程，其實就是實施大福利的過程。大福利的實施，標志著中國特色福利制度進入一個嶄新的歷史階段。

(三)實踐基礎。

從小福利邁向大福利不是“突發(fā)奇想”，更不是“另起爐灶”，而是對已經(jīng)存在的社會保障建設實踐和成效的發(fā)展和提升。改革開放30年來，我國的社會保障體系不斷豐富和完善，特別是近幾年來，社會保障制度建設在城鄉(xiāng)普遍開展，成效顯著，目前已經(jīng)建立起以下福利制度：一是就業(yè)保障制度，包括失業(yè)保險制度、工傷保險制度、城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)服務制度、農(nóng)民工就業(yè)保護制度、大學畢業(yè)生就業(yè)促進制度：二是生活保障制度，包括城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、流浪人群生活保障制度和災民生活救助制度；三是養(yǎng)老福利制度，包括城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和老年人福利服務制度；四是健康福利制度，包括城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)大病醫(yī)療救助制度；五是教育福利制度，包括免費義務教育制度、職業(yè)教育補助制度、農(nóng)民工子女教育制度和特殊教育制度；六是住房福利制度，包括經(jīng)濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度和住房補助制度等。

總之，如果用大福利概念來衡量，我國已經(jīng)初步形成了大福利制度的基本框架?；仡櫢母镩_放30年來中國社會保障(福利)事業(yè)的發(fā)展歷程，是一個社會福利不斷拓展和深化的過程，這個過程的實質(zhì)就是從小福利邁向大福利的過程。因此，從小福利向大福利過渡，已經(jīng)擁有比較扎實的實踐基礎和制度基礎，接下來的任務主要是以更加自覺的大福利觀念指導實踐。

四、從小福利邁向大福利的時機已經(jīng)到來

全球金融危機為從小福利邁向大福利提供了非常好的機遇，實施大福利正當其時。理由有三：

(一)借鑒應對經(jīng)濟危機的成功經(jīng)驗。

綜觀社會福利制度發(fā)展史上的重要歷史事件和重大成就，基本上都不是發(fā)生于經(jīng)濟繁榮時期，而是出現(xiàn)在經(jīng)濟蕭條和經(jīng)濟危機時期。德國是世界上第一個實行社會保險制度的國家，德國的社會保險制度醞釀于19世紀70、80年代德國的經(jīng)濟蕭條時期。當時的俾斯麥政府為了應對經(jīng)濟蕭條引發(fā)的社會問題，頒布和推行了一系列社會保險法令，包括1883年的《疾病社會保險法》、1884年的《工傷事故保險法》和1889年的《老年和殘障社會保險法》。美國的現(xiàn)代社會保障制度誕生于20世紀20～30年代的經(jīng)濟大蕭條時期，是美國在大蕭條中轉(zhuǎn)危為安的重要支柱之一。1935年的美國正處于大蕭條時期，經(jīng)濟狀況惡化，財政收入窘迫，但在羅斯?？偨y(tǒng)的領導和主持下，制定和通過了美國歷史上第一部《社會保障法》，確立了以社會保險制度為核心的美國社會福利模式。英國是福利國家的首創(chuàng)者，其福利國家模式的誕生與“貝弗里奇報告”密不可分。貝弗里奇報告發(fā)表于第二次世界大戰(zhàn)正酣的1942年，作為英國戰(zhàn)后重建社會保障計劃的一部分。當時的英國處于“戰(zhàn)時經(jīng)濟”狀態(tài)，雖然不屬于經(jīng)濟危機時期，卻是一個經(jīng)濟困難時期。

歷史經(jīng)驗證明，越是經(jīng)濟困難時期，普通民眾的福利需求越是強烈，“雪中送炭”式的社會福利遠比“錦上添花”式的社會福利更能凝聚人心，更能贏得人心，更能產(chǎn)生積極的社會心理效應。

(二)保障民生以應對金融危機的有力舉措。

肇始于美國次貸危機的全球金融危機正在梯次蔓延。其負面影響的范圍日益擴展，程度日益加深。金融危機的直接后果是影響經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展，在經(jīng)濟衰退中將不可避免地出現(xiàn)企業(yè)倒閉、失業(yè)增加，收入降低，消費下降；最終結果是影響廣大民眾的生活質(zhì)量，甚至降低人們的生活水平，引起人們的心理和精神震動，嚴重時可能導致社會危機，損害社會穩(wěn)定。全球金融危機的負面影響已在我國的經(jīng)濟社會生活中逐步顯現(xiàn)出來，保障民生成為應對金融危機的關鍵；保民生，就是保穩(wěn)定，就是保發(fā)展。

在金融危機面前，中國政府高度關注民生問題，這是非常正確的應對之策。2007年10月提出以民生為重點的社會建設，2008年11月出臺4萬億刺激經(jīng)濟計劃，其中近1萬億直接與民生工程相關；今年3月的“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中提出，為保證新醫(yī)療改革的順利實施，今后三年將投入8500億元的財政支持。社會福利制度是以民生為本的社會制度，保障和改善民生離不開完善的社會福利體系。在新中國的歷史上，以如此宏偉的氣魄和巨大的投入加強社會保障建設還是第一次。趁著金融危機背景下保障和改善民生的機會，實施大福利政策，加大社會保障投入，擴大社會保障覆蓋面，既能增強全國人民應對和抵御金融危機的信心，又能加快覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系進程，還能為經(jīng)濟振興提供社會支持，可謂“一舉多得”。

(三)拉動內(nèi)需以促進經(jīng)濟增長的重要途徑。

推動經(jīng)濟增長的主要動力來自四個因素即四架發(fā)動機：政府購買和投資、外貿(mào)出口、企業(yè)投資和居民家庭消費。(韋森：《減稅富民，啟動內(nèi)需之本》，《社會學家茶座》2009年第1期，山東人民出版社，2009年2月)全球金融危機導致外需下降，我國2008年下半年以來外貿(mào)出口逐月下滑，2009年1至2月出口總值1553.3億美元，比去年同期下降21.1％o(http://www.gov.en/gzdt/2009-03/11/content_1256672，htm，2009年4月1日)在金融危機背景下，推動經(jīng)濟增長的立足點是啟動和擴大國內(nèi)需求。拉動內(nèi)需既要依靠政府購買和投資，也要依靠企業(yè)投資，歸根結底要依靠居民家庭消費。但是，近幾年來，在我國存在一個具有“悖論”性質(zhì)的現(xiàn)象：一方面是經(jīng)濟高速增長和城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，另一方面卻是最終消費率尤其是居民家庭消費率不斷下降。如果居民家庭消費長期疲軟，最終消費率持續(xù)走低，那么，通過居民家庭消費拉動內(nèi)需，通過擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長的路徑就難以實現(xiàn)。

為什么會產(chǎn)生這種矛盾現(xiàn)象?其中一個很重要的原因就是我國的社會保障體系還不完善，所能提供的保障范圍與保障程度有限，導致大多數(shù)低收入家庭存在“后顧之憂”：有錢不敢花，有錢不能花，有錢不敢消費(不是不想消費)，而是將有限的錢存儲起來，以備生病、失業(yè)、養(yǎng)老和子女教育之需。(韋森：《減稅富民，啟動內(nèi)需之本》，《社會學家茶》2009年第1期，山東人民出版社，2009年2月)通過實施大福利政策，加大社會保障投入，完善社會保障體系，增強社會保障能力，普通家庭才能對未來有穩(wěn)定明確的預期，也才敢花錢，才敢消費，居民家庭消費和國內(nèi)需求才能被真正撬動，中國經(jīng)濟才能走向一個收入增加拉動消費一消費增長拉動投資一投資擴張推動經(jīng)濟增長的良性循環(huán)軌道。由此可見，實施大福利政策并非純粹的“消費性”投資，也是一種“生產(chǎn)性”投資，社會福利保障的生產(chǎn)性功能對于保持經(jīng)濟增長的可持續(xù)性具有重要基礎性作用。所以，實施大福利政策是拉動消費和內(nèi)需，進而推動經(jīng)濟增長的有效途徑。

(本文作者：中國社會科學院學部委員、社會學研究所研究員；云南師范大學社會政策研究所所長、教授)

責任編輯 于朝霞