[摘要] 近年來，國家糧食直補(bǔ)資金增長(zhǎng)較快。調(diào)研事實(shí)顯示，國家糧食直補(bǔ)資金在使用上存在諸多問題，效率較低。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，妥善處理五種關(guān)系，健全直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng)，完善資金使用辦法，從而實(shí)現(xiàn)國家糧食直補(bǔ)目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 國家糧食直補(bǔ)資金； 問題分析； 使用效率； 政策建議

[中圖分類號(hào)]F304.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)07-0046-03

“政以民為本，民以食為天”。糧食安全有了保證，“三農(nóng)”問題的解決就有了良好的基礎(chǔ)。我國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的重大突破就是對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金。

以我們?cè)趶]江縣某鎮(zhèn)調(diào)查情況來看，糧食直補(bǔ)資金出現(xiàn)了兩個(gè)增長(zhǎng)期，一個(gè)是，2006年較2005年或是2004年增長(zhǎng)了21.8％；2008年又較2007年或2006年增長(zhǎng)了3％。鄉(xiāng)村干部和群眾對(duì)我國出臺(tái)直接補(bǔ)貼政策幾乎100％滿意，都交口稱贊“共產(chǎn)黨的政策好!”。黨和國家在“三農(nóng)問題”非常嚴(yán)重的時(shí)刻，作出了英明的決策，又一次贏得了民心!這樣的政治效益是無法用金錢衡量的。

客觀地看，發(fā)放國家糧食直補(bǔ)資金，取得了一定的政治效益和社會(huì)效益，但是，以我國糧食直接補(bǔ)貼政策的預(yù)期目標(biāo)來衡量，當(dāng)前國家糧食直補(bǔ)資金的使用效率是不容樂觀的。

一、當(dāng)前國家糧食直補(bǔ)資金使用中存在問題及分析

(一)從國家糧食直補(bǔ)資金的組織運(yùn)作來看。

1 直補(bǔ)資金數(shù)額小，發(fā)放次數(shù)多，時(shí)間緊，工作量大。

從廬江縣某鎮(zhèn)2007年和2008年“財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金發(fā)放明白卡”上看，資金有的數(shù)額小，畝均26.2元；有的重復(fù)項(xiàng)目(也即次數(shù))多，最多的達(dá)11次(明白卡上設(shè)計(jì)為15次)。

2 政策把握難，運(yùn)行成本高，容易出問題。

國家糧食直補(bǔ)資金的發(fā)放。涉及的單位多，發(fā)改委、財(cái)政局、農(nóng)委、統(tǒng)計(jì)局、信用社、各級(jí)政府和村組織等。發(fā)放主體多，環(huán)節(jié)多，手續(xù)多，容易出問題。如，如何判定早稻、一季稻和雙晚稻的種植面積及其良種良法?這是個(gè)難題。不少村由農(nóng)民自己申報(bào)種植面積。然后村里核實(shí)。其實(shí)不少鎮(zhèn)村組織沒有做過細(xì)工作。此外，各地耕地面積的計(jì)算單位不一致，如有的每畝60平方丈，有的80平方丈，有的120平方丈……

3 直補(bǔ)資金發(fā)放不太公平，典型的是“兩有兩無”。

第一，沒有田，卻有糧食直補(bǔ)。

目前，田被賣出去辦工廠、搞房地產(chǎn)等，沒有田的、退耕還林的，依然領(lǐng)到補(bǔ)助金。不管農(nóng)民是否種植糧食，都可以平均地得到糧食直補(bǔ)資金，屬“普惠式、大鍋飯、平均主義”的補(bǔ)貼。從調(diào)研來看，98％的農(nóng)民和村干部反對(duì)這種做法。

第二，不種糧，卻有糧食直補(bǔ)。

農(nóng)民應(yīng)稅土地上無論種什么作物，甚至種樹、養(yǎng)魚、荒蕪，都可照領(lǐng)糧食直補(bǔ)，勢(shì)必挫傷種糧農(nóng)民的積極性，不利于糧田面積的穩(wěn)定和糧食生產(chǎn)能力的提高。拋荒也能得到補(bǔ)助。這對(duì)種糧農(nóng)民是個(gè)打擊，明顯不公。

第三，多種糧，卻無糧食直補(bǔ)。

實(shí)行以計(jì)稅土地面積或計(jì)稅常年產(chǎn)量為依據(jù)向農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼，與農(nóng)民當(dāng)年的糧食生產(chǎn)和銷售不掛鉤，實(shí)際上分散了糧食補(bǔ)貼的目標(biāo)，多種糧，應(yīng)該多得糧食直補(bǔ)資金。事實(shí)上卻是沒有做到這一點(diǎn)。

第四，改良田，卻無糧食直補(bǔ)。

將低洼田改造成良田。卻沒有補(bǔ)貼(只有良種補(bǔ)貼)。

(二)從農(nóng)民使用國家糧食直補(bǔ)資金的效果來看。

1 對(duì)農(nóng)民增收效應(yīng)不明顯。

2007年，廬江縣某鎮(zhèn)糧食畝均補(bǔ)助24.99元，農(nóng)資綜合補(bǔ)助48.36元；2008年，糧食畝均補(bǔ)助25.7元，農(nóng)資綜合補(bǔ)助114.2元；糧食畝均補(bǔ)助增長(zhǎng)緩慢，只增加0.71元。農(nóng)資增加75.84元，增幅較大，然而被農(nóng)資和種子漲幅抵消了絕大部分，農(nóng)民所得無幾。從調(diào)研來看，對(duì)國家糧食直補(bǔ)資金如何使用時(shí)，選擇“取了零用”占33.3％，“購買農(nóng)資”的占54％。國家補(bǔ)助被農(nóng)資上漲吞噬了，農(nóng)民利益被侵占了。農(nóng)民種糧收入增長(zhǎng)緩慢，惠農(nóng)政策激勵(lì)效應(yīng)出現(xiàn)遞減。

2 對(duì)農(nóng)民種糧積極性影響不大。

廬江縣某鎮(zhèn)國家糧食直補(bǔ)資金逐年增加，由791305元增加到992975元，而糧食種植面積卻絲毫沒有增加，依然在38564畝與38532畝之間徘徊。國家糧食直補(bǔ)資金和糧食種植面積的相關(guān)系數(shù)近似為0。從調(diào)研來看，75％農(nóng)戶只種一季稻，含有明顯的隱性拋荒。單純農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)難以激起農(nóng)民種糧的積極性。事實(shí)上，打工機(jī)會(huì)成本要高些。近年來外出務(wù)工收入已取代務(wù)農(nóng)收入成為農(nóng)民家庭收入的主要來源，傳統(tǒng)農(nóng)民以種糧為“主業(yè)”正在演變?yōu)椤案睒I(yè)”，田地的收入也變得無關(guān)緊要了。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理，在比較利益低的情況下，生產(chǎn)糧食農(nóng)戶收入下降后，農(nóng)戶會(huì)自覺地減少糧食生產(chǎn)——不再種植收益很低的雙晚抑或拋荒。

3 對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響不大。

調(diào)研時(shí)，當(dāng)問及“現(xiàn)在哪些人在家種糧?”，答案中，“爺爺奶奶以及婦女種糧”的占85％以上，“請(qǐng)人代做”的10％，“自己做”的僅占5％。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不引起農(nóng)民的特別重視。從抽查的廬江縣石頭鎮(zhèn)2007年和2008年“財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民資金發(fā)放明白卡”上看，只有一家領(lǐng)到了“良種良法補(bǔ)助”。良種良法應(yīng)用不廣泛，糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化緩慢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)舉步維艱。

二、對(duì)今后國家糧食直補(bǔ)資金使用的政策建議

落實(shí)國家糧食直補(bǔ)資金的使用，必須貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，運(yùn)用系統(tǒng)思維，進(jìn)行整體性考慮。

(一)健全直接補(bǔ)貼的決策系統(tǒng)，為糧食直接補(bǔ)貼指明正磺方向，是提高國家糧食直補(bǔ)資金使用效率的保證。

1 貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，妥善處理五種關(guān)系。

第一，公平與效率相結(jié)合。要改變上文所述的“兩有兩無”現(xiàn)象，讓有限的資金補(bǔ)助給真正的種糧農(nóng)民。各級(jí)政府要加大核查監(jiān)督力度，據(jù)實(shí)發(fā)放資金，嚴(yán)懲弄虛作假，才能保障其公平與效率。

第二，農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要分開。要建立普惠與特惠相結(jié)合的多元化的補(bǔ)貼機(jī)制：即發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼(可以表現(xiàn)為糧食直接補(bǔ)貼)，促進(jìn)農(nóng)民增收，又要加大對(duì)實(shí)際種糧農(nóng)民的補(bǔ)助，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)農(nóng)民反映：目前良種補(bǔ)助數(shù)額太小，農(nóng)民不愿意更換種子。加大良種補(bǔ)助，既能提高種糧農(nóng)民積極性，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造。

第三，農(nóng)資漲幅與直接補(bǔ)貼要聯(lián)動(dòng)。應(yīng)根據(jù)國家財(cái)力逐步增加農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金規(guī)模，并逐漸把補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)資價(jià)格的變化、糧食價(jià)格變化聯(lián)系起來，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小種糧農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者之間的收入差距。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運(yùn)輸納入農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”，降低其運(yùn)輸成本，使國家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼不被農(nóng)資價(jià)格上漲所吞噬，從而使農(nóng)民真正提高種糧收入。

第四，定期發(fā)放和即時(shí)發(fā)放相結(jié)合。定期發(fā)放資金有利于農(nóng)民產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，從而有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。考慮到農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，偶遇特殊困難，國家應(yīng)該及時(shí)發(fā)放救助資金，做到定期發(fā)放為主，即時(shí)發(fā)放為輔。

第五，出臺(tái)政策與制定法律相結(jié)合。農(nóng)業(yè)政策往往具有一定的時(shí)效性，波動(dòng)性。農(nóng)民也往往擔(dān)心政策的變化，只有制定法律才能給農(nóng)民以安全感。應(yīng)該把具有短期性的政策與長(zhǎng)期性的法律結(jié)合起來，爭(zhēng)取做到“依法治農(nóng)”。

2 完善對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的決策系統(tǒng)。

對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的決策系統(tǒng)涉及是否補(bǔ)助、根據(jù)什么補(bǔ)助、補(bǔ)多補(bǔ)少、何時(shí)補(bǔ)助等一系列問題。決策依據(jù)只有來自于農(nóng)民的生產(chǎn)實(shí)踐，生產(chǎn)一線，才能有效地指導(dǎo)農(nóng)民、影響生產(chǎn)，從而解決問題，實(shí)現(xiàn)直補(bǔ)的預(yù)期目標(biāo)。

第一，整合資金項(xiàng)目，簡(jiǎn)化發(fā)放次數(shù)，適當(dāng)補(bǔ)助各級(jí)組織運(yùn)作費(fèi)用。由于補(bǔ)貼項(xiàng)目太多，有些雷同，出現(xiàn)諸多問題，可以歸并補(bǔ)貼資金項(xiàng)目，減少發(fā)放次數(shù)。這既有利于資金發(fā)放，又有利于農(nóng)民理解，從而直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鑒于糧食直補(bǔ)的長(zhǎng)期性，中央財(cái)政以及各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)實(shí)施糧食直補(bǔ)部門的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)予以必要的支持，保持資金投入，確保糧食直補(bǔ)工作平穩(wěn)順利地開展。

第二，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加大種糧補(bǔ)貼。

從調(diào)查來看，95％的農(nóng)民希望增加種粒補(bǔ)貼，切實(shí)提高農(nóng)民收入。從理論上說，只有當(dāng)農(nóng)民預(yù)期得到的報(bào)酬與目前個(gè)人收入相比有較大的提高時(shí)，糧食直補(bǔ)才能起到真正的激勵(lì)作用。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，糧食直接補(bǔ)貼應(yīng)堅(jiān)持全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有農(nóng)民的公平對(duì)待，也便于社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，各級(jí)地方政府根據(jù)本地物價(jià)，適當(dāng)增加補(bǔ)貼，以保護(hù)種糧農(nóng)民的積極性。

第三，補(bǔ)貼方式要因地制宜、分散決策。補(bǔ)貼方式應(yīng)由各省級(jí)政府根據(jù)本地的實(shí)際情況具體決策。實(shí)踐證明，單純以計(jì)稅面積或計(jì)稅常產(chǎn)為準(zhǔn)核定國家糧食直補(bǔ)資金是有失公允的，巢湖市可以按農(nóng)戶的糧食實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼。

第四，國家有關(guān)部門必須制定科學(xué)的工作流程。工作流程包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)的具體安排。并明確各環(huán)節(jié)職責(zé)，嚴(yán)格紀(jì)律要求，實(shí)行“問責(zé)制”，方能把這項(xiàng)惠農(nóng)政策做實(shí)做好。

第五，農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策法制化、長(zhǎng)期化。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策，尚沒有法制化，給農(nóng)民的預(yù)期不夠穩(wěn)定。必須加快法制化進(jìn)程。目前，各國的政策大都以法規(guī)的形式公布，具有很強(qiáng)的權(quán)威性，而且期限都比較長(zhǎng)，易于讓農(nóng)民形成比較穩(wěn)定的預(yù)期。如《歐盟2000年議程》就確定了2000-2006年的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出水平，并且明確了2000-2001年的重要農(nóng)作物干預(yù)價(jià)格和糧食的直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

3 完善國家糧食直補(bǔ)資金的使用辦法。

其一，集中資金興辦公益事業(yè)。對(duì)國家糧食直補(bǔ)資金的使用，一方面可將資金直接發(fā)給農(nóng)民，使農(nóng)民直接感受到黨對(duì)農(nóng)民的關(guān)切。意識(shí)到黨對(duì)農(nóng)業(yè)的重視，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面也可由農(nóng)民小規(guī)模集中資金興辦公益事業(yè)。倘若國家財(cái)力有限，對(duì)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施暫時(shí)不能提供專向補(bǔ)助資金，完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施，為農(nóng)民種糧提供急需的保障，那么農(nóng)民集中資金建設(shè)水利設(shè)施，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，從而直接地提高國家糧食直補(bǔ)資金的使用效率。

調(diào)查顯示：絕大多數(shù)人(80％以上)愿意集中資金以解決水利設(shè)施建設(shè)難題。鑒于國家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資狀況，我國對(duì)糧食直補(bǔ)資金的使用，集中資金還是比較理想的路徑選擇，當(dāng)然，集中資金使用需要周密的考量，絕不能出現(xiàn)較大的負(fù)面問題。有農(nóng)民建議：“由村委會(huì)召開村民代表會(huì)議成立組織，集中資金使用，用于村民公益事業(yè)及其他公益項(xiàng)目?！?/p>

其二，增設(shè)農(nóng)村水利建設(shè)補(bǔ)貼資金。稅費(fèi)改革后，水利設(shè)施建設(shè)幾乎停滯不前，調(diào)研反饋意見中，干群要求搞好水利設(shè)施建設(shè)的占80％以上。修繕?biāo)O(shè)施，要比發(fā)點(diǎn)錢重要。歐盟各國在20世紀(jì)50—60年代就開始對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購置農(nóng)機(jī)具給予財(cái)政補(bǔ)貼，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。

(二)完善直接補(bǔ)貼的執(zhí)行系統(tǒng)，采取科學(xué)高效的具體措施，是提高國家糧食直補(bǔ)資金使用效率的關(guān)鍵，

1 嚴(yán)格審核補(bǔ)貼對(duì)象，補(bǔ)助向種糧農(nóng)民傾斜。

補(bǔ)貼實(shí)際操作時(shí)，要發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的聯(lián)動(dòng)作用，尤其是核查監(jiān)督作用，真正實(shí)現(xiàn)國家“誰種糧補(bǔ)助誰”的目標(biāo)激勵(lì)作用。

2 從辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人手，核實(shí)田畝數(shù)，據(jù)實(shí)發(fā)放國家糧食直補(bǔ)資金。提高其使用效率。

沒有準(zhǔn)確的土地面積數(shù)據(jù)，導(dǎo)致發(fā)放不公平，制約著國家糧食直補(bǔ)資金的使用效率。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大，農(nóng)民的參保意識(shí)普遍較強(qiáng)，從辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人手，暫時(shí)由國家資助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。藉此核實(shí)田畝數(shù)據(jù)，據(jù)實(shí)發(fā)放國家糧食直補(bǔ)資金，將國家糧食直補(bǔ)資金的發(fā)放與商業(yè)化運(yùn)作聯(lián)系起來，既解決了公平問題，又解決了效率問題，有利于提高國家糧食直補(bǔ)資金的使用效率。這是一件深受群眾歡迎的利民之舉。

值得注意的是，無論對(duì)保險(xiǎn)公司，還是農(nóng)民，國家都不能采取行政命令手段，只能運(yùn)用財(cái)政手段，建立扶持性保險(xiǎn)系統(tǒng)。這種辦法的好處是：一是獲得土地的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。二是誰種田，誰得補(bǔ)助金，切合國家糧食直補(bǔ)政策。三是有利于國家掌握并宏觀調(diào)控全國糧食生產(chǎn)情況。四是節(jié)省了行政成本，提高了國家糧食直補(bǔ)資金的使用效率。五是為今后支農(nóng)、惠農(nóng)政策的出臺(tái)提供準(zhǔn)確的依據(jù)。

(三)建立直接補(bǔ)貼的信息反饋系統(tǒng)，及時(shí)調(diào)整直補(bǔ)的政策與措施，是提高國家糧食直補(bǔ)資金使用效率的保障。

目前以農(nóng)委和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合建立信息反饋系統(tǒng)，比較可行。因?yàn)樗麄兌季邆鋵I(yè)條件。特別注意的是，必須要有通暢的渠道，比如電話、網(wǎng)絡(luò)等，讓農(nóng)民、干部能及時(shí)反映問題，以便改進(jìn)糧食直補(bǔ)工作。信息反饋系統(tǒng)為政府正確的決策與執(zhí)行提供有力的依據(jù)，不可等閑視之。

(本文作者：安徽省巢湖市委黨校)

責(zé)任編輯 余巖