[摘要] 當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵是促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持公有制原則，把市場(chǎng)作為配置土地資源的基礎(chǔ)性手段，完善市場(chǎng)體系，采取多種形式，加強(qiáng)宏觀調(diào)控等。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地； 改革； 使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)07-0032-02

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種制度，在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性、大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力方面起到積極的作用，并取得了巨大的成效。但是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也存在需要進(jìn)一步完善和改革的方面，如土地所有權(quán)的主體應(yīng)進(jìn)一步具體明確，土地使用權(quán)(承包權(quán))還不能有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)和有序市場(chǎng)等還未完全形成，國(guó)家規(guī)范調(diào)控農(nóng)村土地市場(chǎng)的相關(guān)制度及有關(guān)政策還需進(jìn)一步完善等。以上這些問(wèn)題的存在，使我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模受到一定限制，未能持續(xù)地提高土地利用率，也不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。因此，我們要按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步深化我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面考慮。

(一)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)主義公有制的基本原則

改革我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，促使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)主義公有制，保證改革的社會(huì)主義方向。堅(jiān)持社會(huì)主義公有制，就是要繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬集體所有。農(nóng)村土地歸集體所有，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求，是保證農(nóng)民的生存權(quán)和效率優(yōu)先、注重公平的迫切需要。

(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定有效

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提，沒(méi)有長(zhǎng)期穩(wěn)定這一規(guī)定，農(nóng)民的權(quán)益就不能保障，土地使用權(quán)就不能有效流轉(zhuǎn)，就達(dá)不到利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置土地資源這一目的，因此，國(guó)家應(yīng)制定政策規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，除非國(guó)家有重要公共項(xiàng)目等急需征用農(nóng)村土地，否則一概不得變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)有效保護(hù)耕地，保障我國(guó)糧食安全

手中有糧，心里不慌。糧食是人類(lèi)生存第一需求，世界各國(guó)始終把糧食安全問(wèn)題作為國(guó)家的重大戰(zhàn)略首要謀劃。近幾年來(lái)，全球糧食價(jià)格持續(xù)上漲。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，全球基本農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格2006年上漲了8％，2007年上升了24％，2008年前3個(gè)月又同比上升了53％。糧價(jià)上漲的一個(gè)主要原因是糧食的有效供給不足，不僅如此，糧食供給不足已引發(fā)了世界不同地區(qū)的“糧食恐慌”事件。

我國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，解決吃飯問(wèn)題始終是國(guó)計(jì)民生的頭等大事，糧食安全關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的全局。當(dāng)前我國(guó)糧食安全總體上是好的，食物供給日益豐富，市場(chǎng)供需基本平衡。但是我國(guó)糧食生產(chǎn)也面臨著新的問(wèn)題，如自然災(zāi)害頻發(fā)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)不高，特別是我國(guó)多年來(lái)耕地面積逐步減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)耕地面積由1998年的19.45億畝減少到2007年的18.26億畝，現(xiàn)已逼近18億畝，耕地面積逐步減少勢(shì)必要影響我國(guó)糧食產(chǎn)量的供給，因此，在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中，我們要堅(jiān)持不得改變土地用途這一原則，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)尊重實(shí)踐、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷探索、堅(jiān)持原則

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了有益實(shí)踐和探索，如北京市順義縣采用農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)隊(duì)、專(zhuān)業(yè)戶的規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式，廣東省南海市的土地股份合作制模式等。從各地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式有：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、股份合作等。一是轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵冈邪邔⑽吹狡诘耐恋厥褂脵?quán)一次性轉(zhuǎn)讓給承包者的經(jīng)濟(jì)行為。二是轉(zhuǎn)包，即土地承包方將全部或部分承包地的使用權(quán)包給第三方的經(jīng)濟(jì)行為。三是互換，指擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶相互交換土地使用權(quán)的行為?；Q的目的主要是耕種方便和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。四是出租，指擁有承包權(quán)的農(nóng)戶作為出租人將土地使用權(quán)及其附著物在一定期限內(nèi)租賃給承租方使用的經(jīng)濟(jì)行為。五是股份合作，指土地承包者將全部或部分承包使用權(quán)以折股形式，參與股份合作制經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的五種形式對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和提高土地利用率起到了重要作用，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村市場(chǎng)主體需求的多樣化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生新的流轉(zhuǎn)形式，如農(nóng)民為了獲得銀行貸款，也可以把農(nóng)地使用權(quán)作為抵押物來(lái)抵押等。因此，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式要尊重實(shí)踐，鼓勵(lì)農(nóng)民有益探索。

同時(shí)在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要始終堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn)、自愿流轉(zhuǎn)、有償流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村的土地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與否，采取哪種形式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格如何，都由農(nóng)民和市場(chǎng)來(lái)決定，各級(jí)政府應(yīng)按照自愿有償和市場(chǎng)的原則，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。

(五)發(fā)展和培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)化配置土地資源應(yīng)主要采取市場(chǎng)化手段，把市場(chǎng)作為基礎(chǔ)性手段，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)良性流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，發(fā)展和培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是當(dāng)前促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

發(fā)展和培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，首先應(yīng)培育市場(chǎng)主體、明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，避免產(chǎn)權(quán)虛化和產(chǎn)權(quán)主體重疊，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的歸屬及邊界。目前，應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)法律，統(tǒng)一土地所有權(quán)主體，從歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)狀況和未來(lái)發(fā)展看，我們認(rèn)為目前農(nóng)地所有權(quán)的主體應(yīng)為村民委員會(huì)較為合適。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬就是農(nóng)地的所有權(quán)歸村民委員會(huì)，村民委員會(huì)作為實(shí)體代表集體行使土地集體所有權(quán)職責(zé)，農(nóng)戶具有相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))，在資產(chǎn)處置權(quán)上應(yīng)在保持耕地用途不變的情況下。允許農(nóng)戶對(duì)其擁有的土地使用權(quán)，采取轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作、抵押等形式流轉(zhuǎn)。其次是嚴(yán)格界定土地公共用地范圍，進(jìn)一步明確商業(yè)用地和公共用地，把市場(chǎng)機(jī)制引入征地過(guò)程，完善農(nóng)地征用制度。其三是完善農(nóng)地市場(chǎng)服務(wù)體系。制定農(nóng)村土地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取有效科學(xué)的評(píng)估方法，建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。建立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息、供求雙方的咨詢、雙方聯(lián)系及協(xié)調(diào)等方面提供服務(wù)。建立農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)，為土地使用權(quán)抵押貸款提供金融服務(wù)。當(dāng)前應(yīng)考慮成立土地抵押合作社，組建土地銀行。建立穩(wěn)定的土地使用權(quán)交易場(chǎng)所。制定相關(guān)交易規(guī)則，規(guī)范交易行為和程序，加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)交易的監(jiān)督和管理。

(六)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控

把市場(chǎng)作為配置土地資源的手段是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，但市場(chǎng)也并非萬(wàn)能，市場(chǎng)本身也存在一定的缺陷，市場(chǎng)本身不能解決農(nóng)村公用設(shè)施、基本建設(shè)及土地規(guī)劃等公共供給問(wèn)題。

因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，應(yīng)主要采取法律手段和經(jīng)濟(jì)手段并輔之以行政手段，要進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)目前的新情況，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、形式和程序，不斷完善產(chǎn)權(quán)交易的有關(guān)規(guī)則。同時(shí)，政府還應(yīng)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，以保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

(本文作者：中共鵠壁市委黨校翻校長(zhǎng))

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