[摘要] 本文試圖從農(nóng)村人多地少的基本矛盾為視角，重新審視現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，認(rèn)為在我國大量農(nóng)村剩余勞動力根本無力轉(zhuǎn)移出去的背景下，農(nóng)村土地承載的社會保障功能至關(guān)重要，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度要加以基本肯定，要慎談農(nóng)村土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地的社會保障功能； 土地流轉(zhuǎn)； 剩余勞動力轉(zhuǎn)移

[中圖分類號]F301.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)07-0030-02

國情決定農(nóng)村工作的首要出發(fā)點，是解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)和社會保障問題，是公平問題，而非效率問題。單純從產(chǎn)權(quán)明晰和效率產(chǎn)出的視角，無法從根本上解決我國的農(nóng)業(yè)問題。

一、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是解決“三農(nóng)”問題面臨的主要瓶徑

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人均占有耕地少，不到0.12公頃，不及世界人均耕地0.25公頃的47％，農(nóng)業(yè)人口眾多。1997年全國鄉(xiāng)村勞動力32434.9萬人，其中農(nóng)村剩余勞動力多達14776.2萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的45.6％。正如有學(xué)者研究指出的那樣，不可能進行絕對意義上的農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移及勞動力的劃分，這是因為現(xiàn)實中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是一個漸進的過程。這里的標(biāo)準(zhǔn)是國家統(tǒng)計局統(tǒng)計時采用的，一年之內(nèi)從事非農(nóng)業(yè)勞動累計時間未達到6個月以上的，為農(nóng)村未轉(zhuǎn)移出的剩余勞動力。如果將這些農(nóng)村剩余勞動力全部轉(zhuǎn)移到城市，有學(xué)者曾經(jīng)做過計算，按照我國將城市非農(nóng)業(yè)人口達到100萬人以上的城市劃為特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，需要新建100萬人的特大城市148個，而1998年全國才有特大城市37個。

2007年我國總?cè)丝谑?32129萬人，成年勞動力是91129萬人，其中鄉(xiāng)村人口數(shù)72750萬人，占人口總?cè)藬?shù)的55.1％，按人口比例折算鄉(xiāng)村勞動力是50212萬人，鄉(xiāng)村實際需要勞動力是1.5億左右。那就意味著鄉(xiāng)村剩余勞動力的總?cè)藬?shù)逾4.5億人之多。這一數(shù)據(jù)表明農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移過程具有長期性和任務(wù)的艱巨性。同時也正是基于農(nóng)村剩余勞動力短期內(nèi)根本無法轉(zhuǎn)移出去這樣一個基本的現(xiàn)實國情考慮。在現(xiàn)有農(nóng)村土地所有制基礎(chǔ)之上，這些未轉(zhuǎn)移出去的剩余勞動力還要維持基本的生活需要，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的重要性就凸顯了出來。因此，人多地少的基本國情是我國農(nóng)村的基本矛盾，也是問題的癥結(jié)所在，這就決定了農(nóng)村改革的主要目標(biāo)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村的剩余勞動力，而在農(nóng)村大量剩余勞動力沒有得到解決之前，農(nóng)村土地的社會保障功能至關(guān)重要。

二、現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制的改革與農(nóng)民的社會保障問題

農(nóng)村土地家庭承包制度實現(xiàn)了平均的土地使用權(quán)和收益權(quán)，從而迅速地解決了在一個發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的經(jīng)濟激勵問題，解決了中國人的溫飽問題，大大提高了占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的福利水平。農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的更大意義是它解放了原先被計劃體制和集體生產(chǎn)方式所禁錮的農(nóng)村勞動人口，從而對我國經(jīng)濟的騰飛產(chǎn)生了更大的推動作用。

首先，在解決了溫飽問題之后，農(nóng)民迅速從邊際投入接近于零的單純糧食生產(chǎn)向邊際收益更高的經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)副產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移投入，接著是創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，向離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，再后是出現(xiàn)了全面向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工勞動大軍。這一方面極大地沖擊和動搖了原本僵化的國有企業(yè)的用工制度，另一方面又為工業(yè)化和城市化提供了源源不絕的廉價勞動力供給。

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在和延續(xù)，包括數(shù)以億計的農(nóng)民工在工業(yè)和城市中的很少保障的非正規(guī)就業(yè)，和統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制提供的務(wù)工農(nóng)民在家鄉(xiāng)有一小塊均分地的社會保障相配合，極大地降低了工業(yè)化和城市化的成本。政府壟斷征地使城郊土地改變用途的級差地租主要落到了城市政府手中，這樣就為城市的迅速擴張和升級提供了財政來源。壟斷的國有土地市場和低價征地，是我國經(jīng)濟30年高速增長的最重要源泉之一，這已成為國內(nèi)外相關(guān)研究專家們的共識。

迄今為止，我國避免了許多發(fā)展中國家的停滯陷阱或在經(jīng)濟增長期所出現(xiàn)的社會兩極化的大規(guī)模對抗和動蕩?；诩瘸傻某青l(xiāng)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，通過統(tǒng)分結(jié)合的家庭土地承包制度，既改善了農(nóng)民境遇，避免了土地兼并，又為工業(yè)化和城市化提供了源源不斷的廉價勞動力供給和土地供給。我國億萬農(nóng)民在繼續(xù)保有平均的土地使用和收益權(quán)的同時，通過進城打工，收入和生活水平得到普遍顯著改善。這一切的發(fā)生都是與農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)地的社會保障功能密不可分的。我國經(jīng)濟發(fā)展的成果同時也在表明，被學(xué)者們不斷批評的主體“虛位”和權(quán)能殘缺的農(nóng)村土地集體所有制，顯然不是經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙，也更不像有的學(xué)者主張的那樣如此地不合時宜，更多需要的只是改良。

即便是對現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制進行改良，在現(xiàn)有的社會保障條件下，也必須統(tǒng)籌考慮好下面因素：第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制經(jīng)濟的重要組成部分，任何實現(xiàn)形式的變革必須限定在農(nóng)村土地集體所有制的基本框架之內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計中必須考慮農(nóng)民的社會保障問題；第三，目前工業(yè)化與城市化進程還不具備對農(nóng)村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設(shè)計必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的社會承受能力。

三、實行農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)必須要慎重對待

在現(xiàn)有條件之下，自發(fā)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)需要的農(nóng)地主要有以下兩種類型：一種是那些外出打工農(nóng)民的土地。這些農(nóng)民之所以在外出打工的時候，將自己承包的土地轉(zhuǎn)包出去，主要是為了轉(zhuǎn)嫁承包土地負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費。在農(nóng)村稅費改革之后，這些農(nóng)民已經(jīng)失去了這方面的動力。另外一種是在平原地帶適合規(guī)?；?jīng)營的土地，農(nóng)民憑借流轉(zhuǎn)，可以獲取相應(yīng)的租賃收益。

由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的顯著特點，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和形式必須要取決于各個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而這就意味著在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革上不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進程度，而在于其對當(dāng)時當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求的適應(yīng)程度，要因時因地制宜去進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

但無論以何種形式進行土地流轉(zhuǎn)，我們都必須要堅持一個底線。早在1995年國務(wù)院7號文件就已經(jīng)明確指出：在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包土地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護。實際上這也是近幾年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革一直在強調(diào)和堅持的。這是因為我國耕地的總數(shù)量和人均耕地本身就很少，如果允許改變農(nóng)業(yè)用途進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，一旦失敗，耕地不可再恢復(fù)利用，農(nóng)民將陷入困境。

在當(dāng)前嚴(yán)峻的全球金融危機之下，我國南方的很多工廠出現(xiàn)大面積的倒閉，這種外向經(jīng)濟提供給這些農(nóng)民工工作機會的不穩(wěn)定性和不徹底性暴露無遺，有將近2000萬的農(nóng)民工失去工作機會。在農(nóng)村還沒有建立完善的社會保障體系條件下，這么巨大的失業(yè)群體如何安置，會不會引發(fā)社會動蕩，是一個國內(nèi)外都廣泛關(guān)注的問題。由于這些農(nóng)民工絕大多數(shù)是離鄉(xiāng)不離土，在外面的工作是沒有了，在他們的家鄉(xiāng)還有一塊保命的田地，從而釋放出的緩沖能量的重要性，在經(jīng)濟危機的背景下，我們看得更為清晰和真切。

(作者單位：中南大學(xué)、河南財政稅務(wù)高專)

責(zé)任編輯 于朝霞