[摘要] 根據(jù)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》以及改革開放以來的實(shí)踐，對(duì)我國(guó)目前有關(guān)土地的法律法規(guī)提出了一系列修改完善的意見，以期使執(zhí)政黨的意志上升為國(guó)家的法律行為，從而在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略中使廣大農(nóng)民公平有效地分享工業(yè)化和城市化的成果。

[關(guān)鍵詞]《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》；土地法規(guī)修訂

[中圖分類號(hào)]D922.3；F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)07-0025-05

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)是指導(dǎo)我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。為充分貫徹落實(shí)決定精神，將執(zhí)政黨的意志體現(xiàn)在國(guó)家法律之中，有必要對(duì)現(xiàn)行有關(guān)土地的法律法規(guī)做出相應(yīng)修改。

一、消除憲法中的二律背反

所謂二律背反是指兩個(gè)法律或規(guī)則之間相互矛盾。我國(guó)憲法中土地所有制與征地制度的規(guī)定之間存在著二律背反：一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有：農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國(guó)家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地)來滿足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。

要消除上述二律背反，唯有兩條路徑可供選擇。一是在保持現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)不變的條件下改變國(guó)家的征地范圍，將《憲法》第10款修改成：“國(guó)家為了公共利益的需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！倍窃诒３謬?guó)家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結(jié)構(gòu)，允許城市土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購(gòu)買或租用加以解決。

很明顯，把國(guó)家的征地范圍擴(kuò)展到公共利益之外。有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的一般原則：政府的微觀經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)只限于提供公共物品的領(lǐng)域。把政府的征地范圍擴(kuò)大到公共利益之外，會(huì)不可避免地導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更不合理的干預(yù)。另一方面，由于保持了農(nóng)村集體土地所有制，農(nóng)民個(gè)體不能直接和政府就征地補(bǔ)償討價(jià)還價(jià)，集體土地的代理人就有可能以廉價(jià)的集體土地牟取個(gè)人的私利。同時(shí)也就會(huì)導(dǎo)致更普遍的腐敗行為以及對(duì)農(nóng)民利益更大的傷害和土地資源更無效率的配置。因此，上述第一條路徑是不可取的。

考慮到經(jīng)過近30年的改革，我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)由原來的單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w的多元所有制結(jié)構(gòu)，而進(jìn)一步推進(jìn)城市土地所有制的多元化。也僅僅是整個(gè)所有制結(jié)構(gòu)的一個(gè)量的變化，不會(huì)對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度和上層建筑產(chǎn)生本質(zhì)的影響。所以，我們按照上述第二條路徑提出修改憲法的建議。而《決定》的有關(guān)條款，恰好與這種思路相吻合?！稕Q定》指出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。”按照這一精神，建議將憲法中有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定，修改為“城市的土地以國(guó)有制為主體，多種所有制并存。”或者將《憲法》第10條第1款改為“城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，除由法律規(guī)定屬于集體所有的以外，屬于國(guó)家所有。”(從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度和保持憲法穩(wěn)定的角度，前一種修改更可取)同時(shí)，《土地管理法》第10條應(yīng)做出相應(yīng)修改。

這樣，公益性政府征地行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，就都有了法律依據(jù)，農(nóng)民分享工業(yè)化城市化的成果也有了法律保障。

需要強(qiáng)調(diào)的是，即使是國(guó)家出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也應(yīng)該在相應(yīng)的條款中補(bǔ)充：“政府對(duì)被征地農(nóng)民，要按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予合理補(bǔ)償”。因?yàn)榧热还怖媸怯缮鐣?huì)全體成員受益的，為此支付的成本理應(yīng)由社會(huì)全體成員來負(fù)擔(dān)，而不能只由被征地農(nóng)民來負(fù)擔(dān)。至于對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者按土地的機(jī)會(huì)成本，也就是在各種可能的用途中所帶來的最高收益來確定，或者按土地的市場(chǎng)價(jià)值，即土地的年凈收益除以長(zhǎng)期存款利息率來確定，以保證農(nóng)民土地被征用后，其實(shí)際生活水平不僅保持不變，還要有所提高。

二、關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地法律規(guī)定的修改

《決定》指出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”根據(jù)這一原則，集體所有的土地可以進(jìn)行非公益性城市建設(shè)開發(fā)。因此有必要修改現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，允許在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)?；谶@樣的考慮，建議對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)做出如下修改：

(一)關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)行制度規(guī)定城市建設(shè)項(xiàng)目必須使用國(guó)有土地，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立國(guó)有土地使用權(quán)，由此政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)集體利益造成了嚴(yán)重侵害?！稕Q定》允許集體土地用于城市建設(shè)開發(fā)，打開了集體土地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)的通道。為了貫徹這一原則，充分保障集體利益，真正實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)，就應(yīng)該在權(quán)利上給予城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地相同的地位，在程序上對(duì)兩者進(jìn)入市場(chǎng)采取相同的方式。

因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行的建設(shè)用地使用權(quán)的客體擴(kuò)大到集體所有的土地。對(duì)此，建議將《物權(quán)法》第135條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家或集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，”為了配合這一修改，應(yīng)當(dāng)對(duì)其下位法進(jìn)行相應(yīng)修改?？紤]到我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中大多使用“土地使用權(quán)”、“國(guó)有土地使用權(quán)”等過時(shí)的概念，與新頒布的《物權(quán)法》不符，因此，為使其與上位法保持一致，建議將《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)中使用“土地使用權(quán)”或“國(guó)有土地使用權(quán)”的條文均的情修改為“建設(shè)用地使用權(quán)”。

(二)關(guān)于城市建設(shè)用地管理的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《決定》精神，集體建設(shè)用地可以進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。因此，應(yīng)當(dāng)放寬現(xiàn)行城市建設(shè)用地管理法律法規(guī)中對(duì)于城市建設(shè)用地范圍的制約，具體建議如下：

建議將《土地管理法》第43條修改為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地或集體建設(shè)土地。

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第2條第1款修改為“在中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法”，并同時(shí)將《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第2條修改為“本條例所稱房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)，并轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目或者銷售、出租商品房的行為。”

建議刪除《土地管理法》第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第81條“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。”

建議在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中增加關(guān)于集體土地用于城市非公益性建設(shè)的程序規(guī)定，并及時(shí)修正《土地管理法實(shí)施條例》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》的相關(guān)內(nèi)容。

(三)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡。

《決定》指出，“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線”，“繼續(xù)推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”，“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。”

我們認(rèn)為，在集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)的過程中，必須嚴(yán)格堅(jiān)持上述原則，確保國(guó)家土地質(zhì)量與糧食安全。對(duì)此，我們建議應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)城市遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，由財(cái)政提供資金并給予一定補(bǔ)償，逐步建立農(nóng)村土地“非轉(zhuǎn)農(nóng)”機(jī)制，并通過建立“規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體間建設(shè)用地指標(biāo)拆借市場(chǎng)”，基于對(duì)等協(xié)商、公平議價(jià)的原則將建設(shè)用地指標(biāo)從遠(yuǎn)郊區(qū)向近郊區(qū)有價(jià)轉(zhuǎn)移，真正實(shí)現(xiàn)耕地的“先補(bǔ)后占”，并使遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民可以間接分享城市化與工業(yè)化的成果。對(duì)此，我們建議對(duì)以下法律法規(guī)進(jìn)行修改：

建議在《土地管理法》第44條后增加一條，為第45條：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行征收。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償?！?/p>

建議在《土地管理法》第31條第2款后增加一款，為第3款：“在確保嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用年度計(jì)劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，組織本行政區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡?！?/p>

建議在《土地管理法》第40條后增加一條，為第41條：“國(guó)家鼓勵(lì)集約利用非農(nóng)業(yè)用地。在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，對(duì)非農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾為耕地的，由人民政府給予相應(yīng)補(bǔ)償。”

(四)關(guān)于城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓。

在集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的城市土地使用權(quán)出讓制度進(jìn)行相應(yīng)配套改革，以使得農(nóng)民與集體真正享受到工業(yè)化與城市化的成果。對(duì)此，《決定》指出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)的基礎(chǔ)與前提應(yīng)當(dāng)是同程序，就是在城市土地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)對(duì)集體土地與城市土地采用統(tǒng)一市場(chǎng)與無差別程序?；诖耍ㄗh對(duì)下列法律法規(guī)進(jìn)行修改：

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第8條修改為“建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家或集體將建設(shè)用地土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家或集體支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的行為。”

建議刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！?/p>

建議將《城市房地產(chǎn)管理法》第19條修改為“出讓國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)的，其出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！辈⒃黾右豢睿瑸榈?款：“出讓集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的，其出讓金由本集體取得，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓金使用的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

(五)關(guān)于宅基地使用權(quán)制度。

《決定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！倍鴩?guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，這明顯違反了《憲法》第13條的規(guī)定(“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”)和《物權(quán)法》第64條的規(guī)定(“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)”)。建議取消禁止農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)居民出售的行政法規(guī)，按照<決定)的精神，“依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)”，以便在保證農(nóng)民通過出售和出租住房獲得合法的財(cái)產(chǎn)收入的同時(shí)。使城鎮(zhèn)低收入居民的住房條件也得以改善。

另外，現(xiàn)行的法律法規(guī)允許城鎮(zhèn)的居民擁有兩套以上的住宅，而限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”(其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn))，這意味著城鎮(zhèn)居民可以使用兩套以上的國(guó)有宅基地(一戶多宅)，而農(nóng)村居民卻不允許使用兩套以上集體所有的宅基地，這是極不平等的帶有歧視性的法律法規(guī)。隨著農(nóng)村居民收入水平的提高和生活條件的改善，農(nóng)民擁有兩套以上住宅的要求理應(yīng)得到滿足。建議取消《土地管理法》第62條有關(guān)農(nóng)民“一戶一宅”的限制，相應(yīng)地增加這樣的條款：允許農(nóng)民在原有建設(shè)用地規(guī)劃的范圍內(nèi)，有償使用另一套宅基地，并擁有同樣的用益物權(quán)。

三、關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度法律規(guī)定的修改

《決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。”根據(jù)上述原則，應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度，賦予農(nóng)民更加靈活、完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有鑒于此，建議對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行如下修改：

(一)一般規(guī)定。

隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)逐步允許集體組織以外的單位或個(gè)人參與農(nóng)業(yè)開發(fā)，將大量的資金、先進(jìn)的管理技術(shù)與豐富的市場(chǎng)信息帶進(jìn)農(nóng)村，通過適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，我們建議將《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款修改為“農(nóng)村土地承包采取家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。”

(二)流轉(zhuǎn)程序。

《決定》指出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐步發(fā)展物權(quán)化的流轉(zhuǎn)形式，加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，簡(jiǎn)化集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位或個(gè)人承包集體土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的程序。對(duì)此，我們建議對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行如下修改：

建議在《農(nóng)村土地承包法》第5條中增加一款，為第3款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人可以承包經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

建議在《農(nóng)村土地承包法》第5條中增加一款，為第4款：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?/p>

上述兩款將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體擴(kuò)大至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，允許其承包集體土地或國(guó)有土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這將促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)力量參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

建議將《農(nóng)村土地承包法》第15條修改為“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶或本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的單位或個(gè)人?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第14條第2款“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

建議刪除《土地管理法》第15條第2款“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。”

上述兩條款對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序作了過于苛刻的限制，與當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)明顯脫節(jié)，因此建議刪去。

建議在《土地承包經(jīng)營(yíng)法》中增加農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法，并在此基礎(chǔ)上修改或廢除《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，通過法律方式確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方法。

四、關(guān)于農(nóng)村集體組織法律規(guī)定的修改

我們認(rèn)為，農(nóng)村基層組織的完善對(duì)于實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策，保障農(nóng)民權(quán)益有著極其重要的作用。對(duì)此，建議對(duì)下列法律法規(guī)進(jìn)行修改：

1 建議修改《村民委員會(huì)組織法》，設(shè)立專章規(guī)定村集體的經(jīng)濟(jì)職能；或制訂《集體資產(chǎn)法》，強(qiáng)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的規(guī)范與管理?！稕Q定》指出，“抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會(huì)組織依照法律法規(guī)和章程開展工作。”長(zhǎng)期以來，村集體更多地承擔(dān)了農(nóng)村基層的政治職能和社會(huì)職能，集體的經(jīng)濟(jì)職能往往沒有得到應(yīng)有的重視。這也造成了集體產(chǎn)權(quán)不明、管理不清的問題。因此，建議在《村民委員會(huì)組織法》之中重點(diǎn)規(guī)定村集體的經(jīng)濟(jì)職能或仿照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》單獨(dú)制訂《集體資產(chǎn)法》，明確行使集體所有權(quán)的主體是村集體，明確村干部的權(quán)利與責(zé)任。

2 建議修改《刑法》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部在集體土地經(jīng)營(yíng)過程中的貪污、受賄、職務(wù)侵占等行為的懲處，完善農(nóng)村基層組織廉政建設(shè)的刑事保障制度?！稕Q定》指出，“堅(jiān)持教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于(中華人民共和國(guó)刑法)第93條第2款的解釋》，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理等事務(wù)時(shí)可以適用貪污、受賄、挪用公款等罪行的規(guī)定。隨著集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)等集體土地領(lǐng)域的改革，這一規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其適用范圍。將農(nóng)村基層干部納入貪污、受賄、挪用公款、瀆職、職務(wù)侵占等職務(wù)犯罪的主體范圍內(nèi)，加大對(duì)其打擊力度，從嚴(yán)建設(shè)農(nóng)村基層組織。

3 建議修改《刑法》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部在村集體選舉過程中違法行為的懲處，完善農(nóng)村基層民主的刑事保障制度。《決定》指出，“改革和完善農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉辦法，抓好以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)”。隨著村集體產(chǎn)權(quán)的明晰以及對(duì)村集體權(quán)益保護(hù)力度的加大，在村集體選舉過程中可能出現(xiàn)更多的破壞基層民主的違法行為，現(xiàn)行《刑法》對(duì)此并未予以規(guī)定。我們認(rèn)為，農(nóng)村基層民主是保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的重要基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村集體選舉中違法行為的制裁，避免在農(nóng)村土地改革過程中出現(xiàn)村集體侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。因此，我們建議將村集體選舉納入《刑法》第256條破壞選舉罪的適用范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)等手段破壞村集體選舉的制裁。

五、關(guān)于地方財(cái)政制度改革

多年來，我國(guó)各級(jí)地方政府依靠出讓建設(shè)用地使用權(quán)獲得了大量的城市建設(shè)資金，客觀上促進(jìn)了我國(guó)的城市化進(jìn)程，改善了城市群眾的生活水平。在集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)之后，在加強(qiáng)保障廣大農(nóng)民和集體權(quán)益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮盡量減小對(duì)于地方政府財(cái)政收入的沖擊，避免影響城市建設(shè)與城市化進(jìn)程。我們認(rèn)為，可以通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地土地增值稅的方式在一定程度上彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政收入，并通過這一“費(fèi)改稅”的方式加強(qiáng)對(duì)于土地出讓金使用的監(jiān)管。

對(duì)此，我們建議將《土地增值稅暫行條例》中使用“國(guó)有土地使用權(quán)”的條文酌情修改為“建設(shè)用地使用權(quán)”。由此將國(guó)有土地和集體土地的價(jià)值增長(zhǎng)統(tǒng)一納入土地增值稅的征稅客體。

建議在《土地增值稅暫行條例》中增加關(guān)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)算增值額及稅率的相應(yīng)辦法。我們認(rèn)為，由于集體土地的增值更多地源自于城市的建設(shè)與發(fā)展，因此集體土地增值稅稅率可以較國(guó)有土地增值稅為高，特別是開征初期可以確定較高的稅率，之后逐步下調(diào)，通過漸進(jìn)的、法定的、可控的、透明的方式改變集體與地方政府的利益分配，在保障農(nóng)民利益的同時(shí)確保地方政府財(cái)政穩(wěn)定。

六、關(guān)于農(nóng)村土地糾紛解決程序法律制度

農(nóng)村土地問題一直是造成農(nóng)村糾紛的主要原因之一，有效解決農(nóng)村土地糾紛對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)積極探索解決農(nóng)村土地糾紛的方法與途徑。在實(shí)踐中我們認(rèn)識(shí)到仲裁是一種比較好的解決農(nóng)村土地糾紛的方式，然而目前尚無現(xiàn)行法對(duì)于農(nóng)村土地糾紛的仲裁程序進(jìn)行規(guī)定。正在起草的《農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法》(草案)僅規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)過程中的糾紛仲裁程序，內(nèi)容過于褊狹，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至一般的農(nóng)村土地糾紛，以在更大范圍內(nèi)發(fā)揮仲裁在解決農(nóng)村土地糾紛中的作用。因此，我們建議制訂《農(nóng)村土地糾紛仲裁法》，以法律形式確認(rèn)農(nóng)村土地糾紛的仲裁程序，有效化解農(nóng)村土地糾紛，保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(本文作者：十一屆全國(guó)政協(xié)委員，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授；清華大學(xué)法學(xué)院學(xué)生)

責(zé)任編輯 于朝霞