[摘要] 政府監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠有效運(yùn)行所必需的制度條件，必須隨著技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局實(shí)時(shí)調(diào)整。對(duì)于中國(guó)而言，推動(dòng)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)的過程就是廓清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府職能、改進(jìn)政府行為和提高市場(chǎng)效率曲過程。建立有效的監(jiān)管體制是建設(shè)中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國(guó)家的重要方面。

[關(guān)鍵詞] 政府監(jiān)管； 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)； 市場(chǎng)擴(kuò)張； 政府行為

[中圖分類號(hào)]F123.16 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)07-0009-05

“監(jiān)管”或“管制”、“規(guī)制”的英文是Regulation，通常指政府部門或政府代理機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體交易行為的直接干預(yù)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)秩序等。政府監(jiān)管也可廣義地理解為政府對(duì)人類生產(chǎn)和生活的直接干預(yù)，涉及市場(chǎng)和政府的關(guān)系、個(gè)人自由與政府權(quán)力等基本問題。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的通常解釋，政府監(jiān)管的目的是要糾正市場(chǎng)失效，而導(dǎo)致市場(chǎng)失效有四個(gè)原因，即不完全競(jìng)爭(zhēng)、不對(duì)稱信息、外部性以及無(wú)法靠市場(chǎng)機(jī)制解決的社會(huì)公平。

過去30多年中，技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)全球化極大地?cái)U(kuò)展了市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整，包括監(jiān)管對(duì)象、內(nèi)容、手段以及監(jiān)管的組織體系、治理機(jī)制等。有學(xué)者指出，我們走向一個(gè)監(jiān)管資本主義(regulatory capitalism)的時(shí)代。自2007年底以來，全球正在經(jīng)歷金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)蕭條，這在一定程度上是因?yàn)檎O(jiān)管已經(jīng)落后于市場(chǎng)的發(fā)展而引起的。這是新的理論課題，也是非常重要和緊迫的實(shí)踐課題。

一、政府監(jiān)管的全球?qū)嵺`

政府監(jiān)管和市場(chǎng)的關(guān)系是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的關(guān)系之一，現(xiàn)在的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是監(jiān)管型國(guó)家，在一定意義上講，現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)的興起都可以描述為監(jiān)管國(guó)家的興起。

美國(guó)是最大的監(jiān)管國(guó)家。

美國(guó)是監(jiān)管國(guó)家的原型，她所建立的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度，成為很多國(guó)家監(jiān)管改革的方向。美國(guó)作為一個(gè)監(jiān)管國(guó)家興起的過程，也是其逐步走向世界大國(guó)的過程。美國(guó)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)19世紀(jì)基本上處于自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。19世紀(jì)后半葉，由于內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束統(tǒng)一了市場(chǎng)、技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)造了新的工業(yè)，自由放任的競(jìng)爭(zhēng)帶來了工業(yè)寡頭支配經(jīng)濟(jì)和政治事務(wù)的“鍍金時(shí)代”。1887年成立的洲際商務(wù)委員會(huì)是為了規(guī)范鐵路領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益，它所開啟的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)時(shí)代是美國(guó)尋找政府與市場(chǎng)平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的重要時(shí)期。進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)擴(kuò)張和交易的更加復(fù)雜化，一大批監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼成立。1929年股市大崩潰以后，美國(guó)進(jìn)入了10年大蕭條時(shí)期。在一定程度上，大蕭條是此前美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中深層次矛盾的爆發(fā)。因此，羅斯福在1933年就任總統(tǒng)后所進(jìn)行的改革，主要就是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，確定了聯(lián)邦政府在于預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)富分配方面的權(quán)力和責(zé)任。此次改革中美國(guó)建立了一大批聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)邦證券交易委員會(huì)SEC、能源監(jiān)管委員會(huì)FERC、通信委員會(huì)FCC等一批獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造了我們目前所熟知的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式。這類獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)由國(guó)會(huì)直接授權(quán)，采用委員制決策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為不受政府行政部門的干預(yù)，總統(tǒng)不能罷免未到期的監(jiān)管委員等等。美國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是一種行政代理機(jī)構(gòu)(Administrative Agency)，運(yùn)行上獨(dú)立于政府行政部門。監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管程序和組織架構(gòu)一般都需要專門的立法，其運(yùn)行需要有專門的機(jī)構(gòu)，有一批專業(yè)人才，有公正透明的程序。同時(shí)，要建立一定的制約機(jī)制，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)被利益集團(tuán)所收買，成為被監(jiān)管者的俘虜。

新政時(shí)期成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，大部分屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管等領(lǐng)域，但這種政府監(jiān)管的思想已經(jīng)成為美國(guó)制度建設(shè)的重要方面。二戰(zhàn)以后，特別是在1960年代，美國(guó)又成立了環(huán)境、工作安全、衛(wèi)生等領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這些社會(huì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有采用國(guó)會(huì)直接立法授權(quán)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式，而是采用了隸屬于行政系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)的形式，如環(huán)境保護(hù)署EPA、職業(yè)安全與健康監(jiān)督署(Occupational Safetyand Health Administration，OSHA)，其負(fù)責(zé)人同內(nèi)閣部長(zhǎng)一樣由總統(tǒng)任命。這種制度安排的特點(diǎn)。就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)受政治影響較大。

目前美國(guó)所正在經(jīng)歷的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退，很大程度上就是由于美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管未能跟上金融市場(chǎng)發(fā)展情況，特別是對(duì)表外業(yè)務(wù)缺乏監(jiān)管所引起的。此后金融危機(jī)的加深進(jìn)一步證明了進(jìn)行深入系統(tǒng)的監(jiān)管改革的重要性。

英國(guó)的監(jiān)管改革和體制創(chuàng)新。

英國(guó)的監(jiān)管改革和制度創(chuàng)新是政府職能隨著市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化而調(diào)整的重要案例，值得認(rèn)真研究。英國(guó)在戰(zhàn)后實(shí)施的混合經(jīng)濟(jì)(費(fèi)邊社會(huì)主義)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分占較大比例。1970年代末期，英國(guó)還有很多國(guó)有企業(yè)，那時(shí)政府直接管理和運(yùn)作國(guó)有企業(yè)，不需要專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。自1979年撒切爾夫人出任英國(guó)首相、在80年代大刀闊斧地推行國(guó)有企業(yè)私有化以后，不同所有者的企業(yè)開始參與競(jìng)爭(zhēng)。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍擴(kuò)大、激烈程度增加，英國(guó)政府除了通過競(jìng)爭(zhēng)法和成立競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序外，還在因不完全競(jìng)爭(zhēng)而存在市場(chǎng)失靈的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)領(lǐng)域成立了一大批監(jiān)管機(jī)構(gòu)，OFIEL，OFWAT，OFER，OFRAIL等，以將市場(chǎng)失靈造成的社會(huì)福利損失最小化。由此可見，在國(guó)有企業(yè)被私有化、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被引入之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立是一種必需的制度安排。

英國(guó)的金融行業(yè)一直很發(fā)達(dá)，但是20世紀(jì)的大部分時(shí)期都沒有專門的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，除英格蘭銀行承擔(dān)部分監(jiān)管職能外，主要由行業(yè)自律組織負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督。隨著金融市場(chǎng)擴(kuò)展、特別是經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致的金融全球化的深入，1997年英國(guó)在金融領(lǐng)域成立了綜合性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局(Financial Service Authority，F(xiàn)SA)。自成立以來，人們對(duì)這個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成果比較認(rèn)可。但這一輪金融危機(jī)的爆發(fā)，也暴露出英國(guó)金融監(jiān)管體系同樣不能適應(yīng)全球化條件下復(fù)雜的金融交易新格局。

與金融界相類似，多年以來英國(guó)也沒有專業(yè)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但在1990年代出現(xiàn)了瘋牛病和一些其他食品安全問題后，英國(guó)人在恐慌中成立了食品標(biāo)準(zhǔn)署(Food Stan-dards Agency，F(xiàn)SA)，以加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。在2007年的政府改革中，英國(guó)一個(gè)主要政府部門、有150年歷史的貿(mào)工部(TDI)更名為“商業(yè)、企業(yè)與監(jiān)管改革部”(The Depart-merit for Business，Enterprise Regulatory Reform，簡(jiǎn)稱BERR)，它的主要職能是不斷優(yōu)化政府監(jiān)管職能，為企業(yè)的發(fā)展、運(yùn)行創(chuàng)造條件。也就是說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府監(jiān)管已經(jīng)是一個(gè)常態(tài)，政府的監(jiān)管改革也應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)。

英國(guó)在監(jiān)管領(lǐng)域還有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是政府內(nèi)部還設(shè)有很多專門對(duì)政府機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督或評(píng)估的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這類監(jiān)管政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量比監(jiān)管商業(yè)企業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還多。英國(guó)政府希望通過分離決策和執(zhí)行職能。引入合理競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，以提高各級(jí)各類政府部門的績(jī)效，特別是提高教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的效率。從一定程度上講，這與中國(guó)提出的行政體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，即把政府的決策職能、執(zhí)行職能、評(píng)估職能分開，在邏輯和理念上是一致的。

歐盟的統(tǒng)一市場(chǎng)與集中監(jiān)管。

歐盟國(guó)家過去的經(jīng)濟(jì)事務(wù)都是由各成員國(guó)自己管理，但隨著歐盟成員國(guó)間統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，與市場(chǎng)規(guī)模和范圍擴(kuò)張相配套的監(jiān)管能力的擴(kuò)張成為必要。因此，歐盟除了鼓勵(lì)各成員國(guó)推進(jìn)監(jiān)管改革、加強(qiáng)成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)外，在歐盟層面陸續(xù)成立了食品、藥品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在金融領(lǐng)域探索更有效的監(jiān)管機(jī)制。2008年9月，歐盟又初步?jīng)Q定成立一個(gè)歐盟層面的信息監(jiān)管委員會(huì)，推動(dòng)歐盟的信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和信息化。建立與統(tǒng)一的市場(chǎng)相匹配的幾種監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這是歐盟監(jiān)管體系建設(shè)的一個(gè)新動(dòng)向。

二、當(dāng)前的金融危機(jī)與監(jiān)管改革的失誤

監(jiān)管作為一種政府行為，往往具有政府官僚行為的種種缺點(diǎn)，包括效率低、產(chǎn)生腐敗等等。美國(guó)現(xiàn)代監(jiān)管體系的創(chuàng)始人之一James M.Landis就在1960年底對(duì)美國(guó)一批獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為和績(jī)效進(jìn)行過系統(tǒng)評(píng)估并向當(dāng)選總統(tǒng)提出了報(bào)告。1970年初開始，美國(guó)的學(xué)者和政府官員都加強(qiáng)了對(duì)政府監(jiān)管的效率和其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響的研究，美國(guó)也開始了以Deregulation(解除監(jiān)管／放松監(jiān)管)為旗幟的經(jīng)濟(jì)改革。改革的目標(biāo)是擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，減少政府監(jiān)管范圍，改進(jìn)政府監(jiān)管的方式，提高監(jiān)管效率。

在監(jiān)管改革中，新西蘭曾在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行過減少政府監(jiān)管的激進(jìn)嘗試。新西蘭在90年代放開了電信行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，在原國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主導(dǎo)地位沒有根本改變的情況下引入了新的競(jìng)爭(zhēng)者，但并沒有成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市場(chǎng)的監(jiān)管，而是規(guī)定由法庭裁決有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)問題。在電力領(lǐng)域的改革也是如此。新的電信企業(yè)或者發(fā)電公司，需要直接同主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商或電網(wǎng)公司談判互聯(lián)互通和電力上網(wǎng)的條款。但是，由于在位的主導(dǎo)企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位而法庭難以及時(shí)干預(yù)，企業(yè)之間難以達(dá)成協(xié)議，這些網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)遲遲難以展開。雖然它曾經(jīng)引起許多學(xué)者的極大興趣和關(guān)注，但這種網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域不設(shè)立專門監(jiān)管者的模式被證明是行不通的。2003年，新西蘭恢復(fù)了專業(yè)的電信監(jiān)管；2005年成立了電力監(jiān)管委員會(huì)。新西蘭監(jiān)管改革的道路同英國(guó)不同，但最后還是走上了相類似的制度安排。

美國(guó)始于70年代后期的放松監(jiān)管改革，的確在一定程度上解放了市場(chǎng)、擴(kuò)大了競(jìng)爭(zhēng)，充分釋放了美國(guó)社會(huì)中潛藏的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)活力。美國(guó)MIT著名監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)家PaulJoskow指出，“放松管制(解除管制)”是將一個(gè)復(fù)雜的改革過程簡(jiǎn)單化的說法，實(shí)際上的監(jiān)管改革包括放松政府對(duì)價(jià)格和準(zhǔn)入的控制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組以在某個(gè)行業(yè)的部分環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)加強(qiáng)其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管，更加嚴(yán)格但更加有效的環(huán)境監(jiān)管，同時(shí)還包括目前正在探索的如何改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、生產(chǎn)安全監(jiān)管等，以增加社會(huì)福利?？傮w而言，多數(shù)監(jiān)管改革擴(kuò)大了競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利的改進(jìn)。

但過去幾年出現(xiàn)的加州電力危機(jī)、安然公司倒閉、食品安全問題表明，美國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制同政府監(jiān)管之間存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)。美國(guó)的監(jiān)管改革，不是根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)擴(kuò)張所產(chǎn)生的新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境適當(dāng)調(diào)節(jié)政府監(jiān)管與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而是以一種幾乎是以宗教般的虔誠(chéng)不遺余力地推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)市場(chǎng)力量的過度崇拜最終導(dǎo)致了市場(chǎng)的崩潰。

美國(guó)的金融危機(jī)是公共政策的失敗，也是金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、出資人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為失敗的共同結(jié)果。30年美國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)展迅速，創(chuàng)新層出不窮，無(wú)論市場(chǎng)的深度(建立在最基本的信貸關(guān)系基礎(chǔ)上的層層金字塔的金融衍生產(chǎn)品)還是市場(chǎng)的廣度(真正的全球市場(chǎng))都發(fā)生了巨大變化，但在監(jiān)管職能和監(jiān)管手段上卻投有作出技術(shù)調(diào)整。Joskow認(rèn)為，同電力、航空等領(lǐng)域的監(jiān)管改革相比，金融領(lǐng)域的改革缺乏系統(tǒng)性。意識(shí)形態(tài)影響甚至支配了金融領(lǐng)域監(jiān)管政策的調(diào)整。美國(guó)以1999年的《金融現(xiàn)代法法案》廢止了《格拉斯－斯蒂格爾法案》，允許金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)卻沒有統(tǒng)一的監(jiān)管；而《商品期貨現(xiàn)代化法(Commodity Futures Modernization Act)》更是將包括CDS在內(nèi)的所有衍生品交易排除在聯(lián)邦政府監(jiān)管之外，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、目標(biāo)模糊同對(duì)新金融交易監(jiān)管缺位同時(shí)存在，監(jiān)管制度上的缺陷同監(jiān)管人員的責(zé)任心和積極性不高、能力不強(qiáng)、資源不充足同時(shí)存在，所以才出現(xiàn)了衍生品交易局的市場(chǎng)失敗拖垮整個(gè)金融體系的系統(tǒng)性問題。也出現(xiàn)了Madoff和Stanford巨額金融欺詐的個(gè)案。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Samudson認(rèn)為，這次金融危機(jī)的根源是實(shí)行了錯(cuò)誤的放松監(jiān)管，并任命了一些不稱職的監(jiān)管者。經(jīng)濟(jì)學(xué)家A-martya Sen在最近一篇反思美國(guó)金融危機(jī)和展望資本主義前景的文章中指出，對(duì)市場(chǎng)自我糾錯(cuò)能力、對(duì)企業(yè)家和公司的自我約束能力的過分信任，以及對(duì)政府的過分?jǐn)骋晫?dǎo)致了政府職能的削弱。

要完善美國(guó)的監(jiān)管體制乃至進(jìn)行更深刻的體制改革還需要深入的研究，但對(duì)金融監(jiān)管改革的基本共識(shí)是，金融監(jiān)管的改革需要系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)，根據(jù)新的金融工具、交易平臺(tái)、市場(chǎng)參與者以及全球化市場(chǎng)規(guī)模，設(shè)計(jì)能夠改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的治理、規(guī)范產(chǎn)品設(shè)計(jì)、約束市場(chǎng)交易的有效監(jiān)管體系。那種走向不受監(jiān)管的自由放任市場(chǎng)的路是走不通的，但全球監(jiān)管資本主義新秩序的出現(xiàn)還需要更多的探索。

三、中國(guó)的監(jiān)管改革：不一樣的任務(wù)

監(jiān)管改革在探索中起步。監(jiān)管改革在中國(guó)經(jīng)歷了30年的改革發(fā)展，并在1992年明確了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。17年來，政府逐步改變政府參與、主導(dǎo)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，在建立市場(chǎng)監(jiān)管體系上進(jìn)行了一系列嘗試，建立了我們所熟知的一系列監(jiān)管委員會(huì)。比如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、電力監(jiān)管委員會(huì)、環(huán)?？偩?、食品安全局等?？傮w上講，我國(guó)的監(jiān)管制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)改革進(jìn)程，比如這一年來出現(xiàn)了許多食品、藥品安全的問題，生產(chǎn)安全問題，證券市場(chǎng)違規(guī)問題，環(huán)境監(jiān)管不力問題等。所以，我國(guó)所面臨的市場(chǎng)監(jiān)管的挑戰(zhàn)是非常嚴(yán)峻的。

中國(guó)的監(jiān)管改革同發(fā)生在美國(guó)的監(jiān)管改革是不同的，即中國(guó)的改革不是簡(jiǎn)單地減少政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)干預(yù)的問題，而是從根本上重新定義政府與企業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府的職能和行為方式，政府從原來?yè)碛小⒅苯舆\(yùn)行、宏觀管理國(guó)有或集體企業(yè)，轉(zhuǎn)向監(jiān)管市場(chǎng)、使各種不同所有制企業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者。我們建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過程，就是重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、走向按規(guī)則對(duì)企業(yè)行為和市場(chǎng)秩序進(jìn)行干預(yù)的過程，是建立法治政府、有限政府和責(zé)任政府的過程。我個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)的監(jiān)管制度改革承載了推動(dòng)中國(guó)行政管理體制改革的重要使命，監(jiān)管制度建設(shè)的進(jìn)程就是中國(guó)建立現(xiàn)代國(guó)家制度的進(jìn)程。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要在法治的框架下運(yùn)行，政府必須依法行政、按規(guī)則行事。對(duì)于我們過去的行政主導(dǎo)的管理體制，民間對(duì)其弊端有比較形象的說法，即政府部門“說你行你就行不行也行，說不行就不行行也不行”。而基于規(guī)則的政府監(jiān)管，則是如果規(guī)則規(guī)定了行，政府部門說不行，企業(yè)可以援引法律規(guī)則起訴政府。此時(shí)的監(jiān)管是基于規(guī)則的一種干預(yù)。另外，現(xiàn)代監(jiān)管體系遵從專業(yè)性原則，對(duì)于復(fù)雜的市場(chǎng)運(yùn)行，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、雇傭?qū)I(yè)人士、秉承公共公平的原則實(shí)施監(jiān)管，程序要透明，決策要獨(dú)立，規(guī)則要一致而不能朝令夕改。特別重要的是，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要能夠充分問責(zé)。獲得授權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照規(guī)則辦事，無(wú)作為要被追究，做得不好也要被追究。所以說，以規(guī)則為基礎(chǔ)和可問責(zé)性，是現(xiàn)代監(jiān)管體系同傳統(tǒng)政府行政管理相區(qū)別的監(jiān)管最重要特征。建立現(xiàn)代監(jiān)管體制，是中國(guó)行政管理體制改革和建設(shè)法治政府、責(zé)任政府的重要內(nèi)容。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最近10多年中國(guó)成立了一系列監(jiān)管機(jī)構(gòu)，既包括經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)如電力監(jiān)管委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)，也包括社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)如環(huán)保部、食品藥品監(jiān)管局；從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織形式上看，既有獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也有政府部門。從職能上看，既有專門執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也有政策和監(jiān)管職能合一的機(jī)構(gòu)。比如，在電信行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)后，政府成立了政策和監(jiān)管職能一體化的管理機(jī)構(gòu)信息產(chǎn)業(yè)部(即現(xiàn)在的工業(yè)與信息化部)，其電訊管理局實(shí)際上就是管理電信的監(jiān)管部門。目前在電信領(lǐng)域，雖然出臺(tái)了《電信監(jiān)管條例》，但《電信法》仍然缺位。這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)根本大法的缺失，為完善監(jiān)管體系帶來一定的困難。

另外，雖然電信領(lǐng)域有政策與監(jiān)管合一的政府部門，電信監(jiān)管職能并不是由這個(gè)部門單獨(dú)承擔(dān)，而是由多個(gè)部門參與。比如說電信行業(yè)的準(zhǔn)入主要?dú)w發(fā)改委管，工業(yè)與信息化部監(jiān)管互聯(lián)互通問題等等。而互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，更有中宜部、廣電總局等機(jī)構(gòu)參與(如圖)。我們正走向一個(gè)信息通信領(lǐng)域大融合的時(shí)代，有效監(jiān)管非常重要。但目前的多部門共同監(jiān)管的模式，由于監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍不明，協(xié)調(diào)機(jī)制不順，監(jiān)管能力不足，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的互聯(lián)互通、行業(yè)準(zhǔn)入等方面存在很多問題，所以監(jiān)管效率較低，趕不上市場(chǎng)發(fā)展的需求。

對(duì)照?qǐng)D，我們就可以理解2003年政府關(guān)于加強(qiáng)電信監(jiān)管的文件中有關(guān)互聯(lián)互通監(jiān)管的分工與協(xié)作安排。由中央六個(gè)部門共同發(fā)布一個(gè)具有法律效力的文件，這就體現(xiàn)了中國(guó)監(jiān)管的特色，如有管帽子的(比如國(guó)資委、中組部)，有管違紀(jì)的(如監(jiān)察部)，有管錢的(如財(cái)政部)等等?？紤]到我們國(guó)家目前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、公司治理結(jié)構(gòu)等都還不完善，諸多企業(yè)治理機(jī)制不完善，所以出了問題之后，把相關(guān)的部門都動(dòng)員起來，這也許是目前我們不得不采取的辦法。

網(wǎng)絡(luò)行業(yè)內(nèi)成立的第一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，但是它一直沒有行業(yè)的準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)和價(jià)格監(jiān)管權(quán)。多年來電監(jiān)會(huì)雖然看來沒有什么實(shí)權(quán)，它對(duì)于制定和維護(hù)電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)電力發(fā)展，包括推動(dòng)電價(jià)改革和透明監(jiān)管，還是起了相當(dāng)積極的作用。在供水行業(yè)，地方政府對(duì)這種地域性較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)公用設(shè)施的監(jiān)管是缺位的。金融行業(yè)里，我們成立了證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，成立最早的是證券監(jiān)管委員會(huì)，但其成立之初就是一個(gè)傳統(tǒng)的政府管理部門，多年來沿襲了行政管理體制的做法，主要精力放在以行政審批的方式批上市指標(biāo)、定盈率、確定上市價(jià)格上，而沒有盡快發(fā)展其監(jiān)管交易合規(guī)性的能力，證券市場(chǎng)出現(xiàn)的許多違規(guī)交易、操縱市場(chǎng)、虛假信息的問題卻沒有得到查處。自本世紀(jì)起，證監(jiān)會(huì)的工作才開始努力向監(jiān)管交易活動(dòng)和信息披露的監(jiān)管本原復(fù)歸。

在社會(huì)監(jiān)管領(lǐng)域，我國(guó)成立了安全、衛(wèi)生等多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這些領(lǐng)域事故不斷，勞動(dòng)者、消費(fèi)者都沒有得到有效保護(hù)。雖然政府下了非常大的力氣理順監(jiān)管體制，但食品、藥品監(jiān)管方面仍舊事故頻發(fā)。其主要問題是，在多家參與、分段管理的模式下，不同責(zé)任主體的責(zé)任不清、問責(zé)不嚴(yán)，出問題后在完善制度和手段上的工作不到位。在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，環(huán)?？偩肿兂闪谁h(huán)保部，在兩極結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)思維的模式下，監(jiān)管難以有效。

中國(guó)監(jiān)管體制建設(shè)所面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)，是還沒有建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)環(huán)境下依法監(jiān)管的理念。已經(jīng)成立的許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)，仍然沒有擺脫過去行政管理體制中政府權(quán)力無(wú)邊、不受約束的思維。這與我國(guó)長(zhǎng)期缺乏依法行政的傳統(tǒng)是分不開的。第二是缺乏對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效問責(zé)的機(jī)制，完整的問責(zé)機(jī)制并不是在出現(xiàn)事故后撤換某個(gè)責(zé)任人了事，而是要系統(tǒng)全面地檢查規(guī)則是否完善合理、責(zé)任人在履行職責(zé)過程中是否瀆職、是否貪贓枉法，然后再對(duì)相關(guān)責(zé)任人問責(zé)，并及時(shí)完善規(guī)則。第三是監(jiān)管職能和政策職能不分，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏必要的監(jiān)管資源來保障監(jiān)管的有效性。其他問題還包括法律基礎(chǔ)薄弱，缺乏消費(fèi)者保護(hù)的意識(shí)等。

四、監(jiān)管改革意義重大、任重道遠(yuǎn)

了解我們國(guó)家過去30年所走過的歷史，向前看時(shí)就充滿信心?，F(xiàn)在監(jiān)管改革已經(jīng)開始起步，隨著法律環(huán)境的逐步完善，政府職能定位的逐漸清晰，政府將能夠切實(shí)履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的基本職能，監(jiān)管體系建設(shè)得到逐步推進(jìn)，政府監(jiān)管工作會(huì)逐步走上正軌。

監(jiān)管改革的實(shí)質(zhì)就是推動(dòng)政府從傳統(tǒng)的行政管理方式轉(zhuǎn)向依法行政、嚴(yán)格問責(zé)的透明監(jiān)管方式。政府內(nèi)部要以一種增量改革的形式進(jìn)行更新，按照明確的職能分工，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)某個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管，對(duì)新機(jī)構(gòu)充分授權(quán)、配備必要的資源。同時(shí)政府監(jiān)管必須按照制定的規(guī)則、即時(shí)高效地完成監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)管的過程受到社會(huì)、特別是傳媒的監(jiān)督，并有效問責(zé)。這可以為老政府部門的行為轉(zhuǎn)變提供一個(gè)新的榜樣。我們希望通過推進(jìn)監(jiān)管改革達(dá)到政府轉(zhuǎn)變職能和工作方式的目的，實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變。

最后有一個(gè)設(shè)想，就是可以把加強(qiáng)政府內(nèi)監(jiān)管作為推進(jìn)我國(guó)行政管理改革的一個(gè)突破口。政府內(nèi)監(jiān)管就是由一個(gè)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管另外一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的行為。我國(guó)已經(jīng)制定了建設(shè)法治政府、服務(wù)政府和責(zé)任政府的目標(biāo)，并明確了要講政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)分開，這正是加強(qiáng)政府內(nèi)監(jiān)管的內(nèi)容。我們完全可以通過這種方式推動(dòng)我們的現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)，最終在中國(guó)的基本政治制度和社會(huì)環(huán)境下，建設(shè)中國(guó)獨(dú)有的高效的行政管理體制。

中國(guó)確立了法治國(guó)家、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、和諧社會(huì)的現(xiàn)代國(guó)家的目標(biāo)，明確了政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能。要完成建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家這一偉大目標(biāo)，需要大膽深化改革、推進(jìn)全面制度建設(shè)，既要提高政府能力，更要釋放人民的創(chuàng)造精神。中國(guó)的現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)，是這一項(xiàng)宏大制度建設(shè)工程中的重要組成部分，同時(shí)也一定會(huì)影響新的全球化時(shí)代的制度形式和競(jìng)爭(zhēng)格局。

(本文作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員，國(guó)家信息化專家委員會(huì)委員，政策與規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)副主任)

責(zé)任編輯 史小今