摘要：本文結(jié)合貴州省耕地分布情況和質(zhì)量狀況，從土地開發(fā)整理工程特點(diǎn)、地力差異、承包體制、群眾意識等方面分析了開展土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作面臨的困難和原因，并結(jié)合土地開發(fā)整理特點(diǎn)和貴州省工作實(shí)際，針對做好土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作，提出作者的觀點(diǎn)和建議。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；權(quán)屬調(diào)整；困難；建議

土地開發(fā)整理的主要目的是通過工程使地塊小塊變大塊，不規(guī)則變規(guī)則，為機(jī)械化或半機(jī)械化生產(chǎn)提供平臺。并配套灌排設(shè)施，改善道路交通條件，提高旱澇保收能力。貴州省屬全國欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)省份，是唯一沒有平原支撐的內(nèi)陸省份，為典型的喀斯特地貌區(qū)，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地形起伏較大。省內(nèi)耕地存零散分布，地塊破碎，耕地質(zhì)量差異大，決定了我省實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目權(quán)屬調(diào)整工作的困難性和復(fù)雜性。

一、土地開發(fā)整權(quán)屬調(diào)整的困難及原因

我省土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整存在的困難主要體現(xiàn)在田土塊平整歸并、道路和農(nóng)田水利等工程占地的調(diào)整等方面。

1.我省土地整理項(xiàng)目在土地平整歸并田土塊工程中，普遍存在權(quán)屬調(diào)整困難、阻力較大的問題，影響了我省土地整理項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和工程建設(shè)成效。其原因在于：(1)耕地質(zhì)量差異大，人均耕地少，農(nóng)民惜土意識強(qiáng)，不愿意輕易改變現(xiàn)狀；(2)過去發(fā)包土地時為體現(xiàn)公平、公正原則，按遠(yuǎn)近搭配、肥瘦搭配和大小搭配的方式進(jìn)行分配，加之地形起伏大，導(dǎo)致現(xiàn)有耕地地塊破碎、零亂，每戶人家擁有的耕地較為分散，戶均面積小，土地平整涉及權(quán)屬人較多，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，尤其是土地整理項(xiàng)目需打破原有的權(quán)屬關(guān)系，由于老百姓觀念較落后，沒有意識到通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治，完善基礎(chǔ)配套設(shè)施后，地力差異隨之減小，耕地質(zhì)量整體提高，不愿打破原來的分配原則。調(diào)整難度較大；(3)土地平整工程一定程度上破壞了原有耕地的耕作層，降低了耕地肥力，而建設(shè)后的培肥措施和經(jīng)費(fèi)考慮不足或落實(shí)不到位；(4)我省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，土地平整、歸并田土塊目的是擴(kuò)大地塊面積，使地塊形狀規(guī)整，為實(shí)現(xiàn)機(jī)械化和半機(jī)械化創(chuàng)造條件，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長期以來都是以人力、蓄力耕作為主，認(rèn)為地塊大小和形狀是否規(guī)整對生產(chǎn)影響不大，沒有意識到實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的必然趨勢。

2.道路、農(nóng)田水利等工程占地權(quán)屬調(diào)整困難，補(bǔ)償爭議突出。一是質(zhì)量因素，貴州省為多山區(qū)，地形復(fù)雜，地塊破碎，地力差異較大，開發(fā)整理形成的新增耕地因土壤熟化度、肥力等因素，往往不及被占用耕地質(zhì)量高，難以找到質(zhì)量相當(dāng)?shù)男略龈剡M(jìn)行調(diào)整補(bǔ)償；二是區(qū)位因素，我省耕地在距居民點(diǎn)和道路遠(yuǎn)近方面存在明顯差異，當(dāng)項(xiàng)目新增的耕地距被占用耕地老百姓居住地和公路較遠(yuǎn)時，即使作為調(diào)整補(bǔ)償?shù)母刭|(zhì)量和數(shù)量均超過被占用耕地，因耕種和管理成本的增加，老百姓不愿接受補(bǔ)償?shù)男略龈?；三是面積因素，整理項(xiàng)目產(chǎn)生的新增耕地主要來源于田土坎減少及臥牛石清除等零星地類的減少，難以集中分配給被占用耕地的農(nóng)戶，缺少可供調(diào)整的成塊的新增耕地或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，調(diào)整無法現(xiàn)實(shí)。

除上述客觀原因外，土地開發(fā)整理工作自身還存在諸多因素，影響了權(quán)屬調(diào)整工作的順利開展。如項(xiàng)目普遍存在規(guī)劃設(shè)計不夠深入，部分工程布置和設(shè)計與實(shí)際不符，農(nóng)民難以接受，權(quán)屬調(diào)整方案過于簡單，未充分征求權(quán)利人意見，或權(quán)屬調(diào)整方案未能落實(shí)到位，土地開發(fā)整理補(bǔ)償機(jī)制不健全，部分需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)碾y以實(shí)現(xiàn)。另外，宣傳力度不夠，沒有形成良好的社會輿論，農(nóng)民沒有充分認(rèn)識到土地開發(fā)整理的實(shí)惠和長遠(yuǎn)的發(fā)展等。

二、關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整工作的幾點(diǎn)思考

土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整不僅影響項(xiàng)目的順利實(shí)施，關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的能否全面實(shí)現(xiàn)，且涉及到群眾的切身利益，解決好土地開發(fā)整理權(quán)屬爭議，對樹立良好土地開發(fā)整理工作形象，推動土地開發(fā)整理工作健康、長遠(yuǎn)發(fā)展重要意義。結(jié)合土地開發(fā)整理特點(diǎn)和我省實(shí)際情況，本人提出以下幾點(diǎn)想法和建議：

1.合理界定補(bǔ)償范圍，將合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償納入項(xiàng)目預(yù)算。除原有的房屋拆遷和壓占、損毀青苗按規(guī)定補(bǔ)償外，對田間道路、農(nóng)田水利等工程占用耕地，且無法利用項(xiàng)目新增耕地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?主要是指占用項(xiàng)目區(qū)外耕地，且距項(xiàng)目區(qū)較遠(yuǎn)，或項(xiàng)目區(qū)內(nèi)沒有集中成塊的新增耕地可供調(diào)整的)，建議納入補(bǔ)償范圍，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜過高(可參考農(nóng)村道路補(bǔ)償)；項(xiàng)目實(shí)施后的培肥是一個長期過程，難以實(shí)現(xiàn)一次性投入，對實(shí)施中破壞了耕作層的地塊應(yīng)連續(xù)2～3年進(jìn)行培肥或作生產(chǎn)力降低補(bǔ)償。

2.落實(shí)專門的權(quán)屬調(diào)整經(jīng)費(fèi)。權(quán)屬調(diào)整工作從項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計、工程施工、竣工驗(yàn)收到后期管護(hù)利用。從土地開發(fā)整理實(shí)際工作情況看，權(quán)屬調(diào)整遠(yuǎn)比項(xiàng)目區(qū)勘測、規(guī)劃設(shè)計工作量大，工作內(nèi)容也更加復(fù)雜，沒有專門的工作經(jīng)費(fèi)，開展權(quán)屬調(diào)整的工作力度不夠。認(rèn)為可將權(quán)屬調(diào)整工作單獨(dú)設(shè)立科目納入項(xiàng)目預(yù)算，確保權(quán)屬調(diào)整工作落實(shí)到位。

3.工程設(shè)計的不合理一定程度造成權(quán)屬調(diào)整困難。現(xiàn)在部分項(xiàng)目施工進(jìn)展緩慢，權(quán)屬調(diào)整困難，其中一個重要原因就是規(guī)劃設(shè)計不切合實(shí)際，未充分考慮自然條件和當(dāng)?shù)胤N植習(xí)慣，設(shè)計要么過于理想化，要么隨意行太強(qiáng)，未做到實(shí)事求是，因地制宜，工程難以完成或建成成后發(fā)揮功效不大，農(nóng)民不予支持或積極性不高。對此，盡快制定符合本省實(shí)情的項(xiàng)目管理辦法和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使工程設(shè)計更切合實(shí)際，管理靈活多樣，做到合理規(guī)劃，因地制宜，減少權(quán)屬調(diào)整爭議。同時嚴(yán)格項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計審查，并建立規(guī)劃設(shè)計責(zé)任追究制。

4.將權(quán)屬工作落實(shí)到位，不能走形式、走過場，將權(quán)屬調(diào)整工作落實(shí)情況納入項(xiàng)目審查。項(xiàng)目申報單位應(yīng)組織編制《權(quán)屬調(diào)整方案》，充分考慮權(quán)屬人利益。做到充分交流、溝通，廣泛征求意見，方案需明確項(xiàng)目涉及權(quán)屬人。工程占用耕地和新增耕地的數(shù)量，位置，以及新增耕地分配和占用耕地的調(diào)整補(bǔ)償?shù)?，并將調(diào)整方案在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公告，對出現(xiàn)的爭議及時進(jìn)行修改完善和調(diào)整，無爭議后經(jīng)涉及的權(quán)屬人簽字，確保權(quán)屬調(diào)整方案具有可操作行，工作落實(shí)到位，不搞口頭協(xié)議。

5.加大宣傳力度，爭得全社會的認(rèn)可和支持。土地開發(fā)整理是為規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化生產(chǎn)鋪墊基礎(chǔ)平臺，為實(shí)現(xiàn)高校農(nóng)業(yè)提供保障，具有一定前瞻性，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然需求。為支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，投入不計回報，農(nóng)民是直接的受益者。我們應(yīng)對其優(yōu)勢進(jìn)行大力宣傳，調(diào)動農(nóng)民積極性，增強(qiáng)發(fā)展意識，讓全社會各界深入了解土地開發(fā)整理工作內(nèi)涵，充分認(rèn)識土地整治對改變落后生產(chǎn)方式和改變農(nóng)村面貌的重要作用，使其從被動接受調(diào)整到主動要求調(diào)整。