摘要：農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民即“三農(nóng)”問題，始終是中國(guó)的根本問題，也是中國(guó)歷屆政府必須關(guān)注與解決的問題。新農(nóng)村建設(shè)需要強(qiáng)有力的金融支持。本文從我國(guó)政策性金融、商業(yè)性金融、合作金融、民間金融等農(nóng)村金融組織體系支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展入手，分析得出其在支農(nóng)方面存有諸多缺陷，難以有效支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的客觀需要應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村金融體系，建立以政策性金融組織為基石、合作金融組織為主框架、商業(yè)金融為大梁、民間金融為補(bǔ)充的多層次、多元化、相互補(bǔ)充、競(jìng)爭(zhēng)合作的農(nóng)村金融組織新體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融體系；問題；對(duì)策

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融組織體系存在的問題及原因分析

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融組織體系主要是“政策性金融、商業(yè)金融、合作金融、農(nóng)村保險(xiǎn)、民間金融”多制并存，分工協(xié)調(diào)的格局，具體表現(xiàn)為“九龍治水”的狀況(見圖1)，“九龍”即在農(nóng)村地區(qū)開展?fàn)I業(yè)的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社九類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。從表面上看，我國(guó)農(nóng)村金融體系是比較完整的，但農(nóng)村金融組織體系并不完善，提供的金融服務(wù)與農(nóng)民對(duì)金融的需求相比還有很大差距，農(nóng)民貸款難的問題并沒有從根本上得到解決，不能滿足社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。

1.政策性金融功能缺位，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策作用十分有限。

《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》規(guī)定“中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政策性金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是：按照國(guó)家的法律、法規(guī)和方針，政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)，代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”。從任務(wù)來判斷，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能類似于國(guó)家的“第二財(cái)政”，對(duì)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有扶持功能。但我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融部門農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性支農(nóng)作用是十分有限的，其主要原因包括以下幾個(gè)方面：(1)不能實(shí)現(xiàn)資金的自我良性循環(huán)，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的一道“硬傷”。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖屬政策性機(jī)構(gòu)，但也必須按照銀行經(jīng)營(yíng)規(guī)律去運(yùn)作；雖不以贏利為目的，但其貸款同樣要還本付息，并受到風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的制約。政策銀行也是銀行，要按照辦銀行的要求，講求經(jīng)濟(jì)核算、講效益，“保本”應(yīng)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的最低標(biāo)準(zhǔn)。但事實(shí)情況卻是，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行像一個(gè)沒有紅血球的生命體，資金“造血”功能十分低下，不能實(shí)現(xiàn)資金上的自我循環(huán)。(2)業(yè)務(wù)單一，僅在糧棉油等農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)、儲(chǔ)備、調(diào)銷等純政策性方面提供信貸服務(wù)，目前基本是一個(gè)“糧食銀行”，其業(yè)務(wù)對(duì)象和范圍有相當(dāng)?shù)木窒扌?，而?duì)于亟需資金支持的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)技術(shù)改造等項(xiàng)目，政策性金融未能有效重點(diǎn)支持，且不能深入到農(nóng)民生活中的各個(gè)環(huán)節(jié)，其政策性作用正漸漸地喪失，功能發(fā)揮不足。

2.商業(yè)性金融組織撤并，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的主導(dǎo)地位弱化。

作為商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)銀行，市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)策略發(fā)生了重大變化，企業(yè)化行為日益突出，出于追求效益的沖動(dòng)，大規(guī)模收縮經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，壓縮基層經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。而且，鑒于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征，資金回收期長(zhǎng)、收益率低而且風(fēng)險(xiǎn)較大等，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的資金投放已從以服務(wù)農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)為與工商業(yè)并舉，競(jìng)爭(zhēng)的視角也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。而現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10％，農(nóng)村資金一直在“非農(nóng)化”，其結(jié)果是“城市吃肉，農(nóng)村失血”，這是一種“劫貧濟(jì)富”的制度安排。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村金融主導(dǎo)地位開始弱化，仿佛是三農(nóng)頭上飄浮的云彩，形成一種“農(nóng)行不重農(nóng)”的局面。農(nóng)行這種“屁股”與“腦袋”不匹配、坐其位不謀其政的狀況，原因主要是以下幾個(gè)方面：(1)產(chǎn)權(quán)主體虛化，使代理成本過高、效益低下，迫使農(nóng)業(yè)銀行不愿意在經(jīng)濟(jì)條件薄弱的農(nóng)村開展業(yè)務(wù)；(2)農(nóng)業(yè)銀行走商業(yè)化道路。商業(yè)銀行的“盈利性、流動(dòng)性、安全性”的經(jīng)營(yíng)原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高風(fēng)險(xiǎn)性、分散性、波動(dòng)性、長(zhǎng)期性”向背離。(3)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的弱勢(shì)地位決定了對(duì)農(nóng)業(yè)投資具有風(fēng)險(xiǎn)大，成本高、收益少、資金周轉(zhuǎn)慢等不利因素，使得農(nóng)村地區(qū)的贏利性投資十分稀缺，這些不利因素與商業(yè)金融遵循的利潤(rùn)最大化原則是不相容的。

3.農(nóng)村信用合作社勢(shì)單力薄，“支農(nóng)”有心無力。

農(nóng)村信用合作社雖然號(hào)稱是服務(wù)“三農(nóng)”，是農(nóng)民自己的信用社，但大多數(shù)的信用社的服務(wù)態(tài)度和水平都不敢讓人恭維，而農(nóng)民也很難從農(nóng)信社貸到款，甚至在一些地區(qū)，農(nóng)信社成了政府的“提款機(jī)”。農(nóng)村信用社因受自身?xiàng)l件限制，“支農(nóng)”方面有雄心無巨力，究其原因主要在以下幾個(gè)方面：一是股本金總量少。銀行業(yè)是一個(gè)特殊的高負(fù)債行業(yè)，產(chǎn)權(quán)所有人資本有限，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)卻很大。農(nóng)村信用社歷史包袱重、人員素質(zhì)參差不齊，目前這種較小的股金無法承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)村信用社先天不足，如產(chǎn)權(quán)不明晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，歷史包袱重、資產(chǎn)質(zhì)量差、結(jié)算功能不全、信用工具欠缺等，使其在與其他金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)，加大了農(nóng)村信用社資金供需矛盾，“一社難支三農(nóng)”現(xiàn)象日顯。三是農(nóng)村信用社政策性與商業(yè)性不分。監(jiān)管部門要求農(nóng)村信用社要走市場(chǎng)化，應(yīng)當(dāng)實(shí)行商業(yè)性支農(nóng)，而在實(shí)際運(yùn)作過程中仍然要承擔(dān)政策性支農(nóng)義務(wù)。經(jīng)營(yíng)逐利性與支農(nóng)政策存在矛盾，其經(jīng)營(yíng)政策性業(yè)務(wù)的動(dòng)力明顯不足。

4.中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行起步晚，底子薄、監(jiān)管不力，影響其支農(nóng)功能的發(fā)揮。

我國(guó)的郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)遍及農(nóng)村的各個(gè)角落，過去一段時(shí)間，服務(wù)功能只存不貸，從農(nóng)村地區(qū)吸收資金，但不直接放貸，錢都是通過拆借或者轉(zhuǎn)存到大銀行，將農(nóng)村資金大量地輸出到城市，在農(nóng)村資金的融通中扮演著“抽水機(jī)”角色，進(jìn)一步加劇了“三農(nóng)”資金的供求矛盾。郵儲(chǔ)銀行成立后，郵政儲(chǔ)蓄通過為農(nóng)村信用聯(lián)社提供資金的方式，將郵政儲(chǔ)蓄資金返還農(nóng)村使用。但是，由于郵政儲(chǔ)蓄長(zhǎng)期作為郵政的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制相對(duì)薄弱，人才儲(chǔ)備還比較缺乏，這些都對(duì)郵政儲(chǔ)蓄銀行支農(nóng)功能的發(fā)揮造成一定制約。

5.民間金融缺乏法律保障，利弊共存。

民間金融是一種非正規(guī)金融體系，是一種非制度化和非組織化的、適應(yīng)于農(nóng)村的、傳統(tǒng)的、固有的經(jīng)濟(jì)模式。近年來，農(nóng)村民間活動(dòng)異?；钴S，規(guī)模不斷擴(kuò)大。雖然農(nóng)村民間借貸在一定程度上緩解了農(nóng)戶貸款難問題，但缺陷也很明顯：一是自身并非以純粹的信用關(guān)系為基礎(chǔ)，而是廣泛建立在以親緣、血緣、地緣為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系上。單純依靠社會(huì)關(guān)系約束的農(nóng)村民間借貸抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，加大了農(nóng)村的金融風(fēng)險(xiǎn)。二是農(nóng)村民間借貸利率高，加大了農(nóng)戶的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

二、解決我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融體系存在問題的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村金融組織體的問題，為了適應(yīng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村金融組織體系進(jìn)行重構(gòu)。但是，重構(gòu)并不是完全的徹底的拋棄原有的農(nóng)村金融組織體系，而只能是在批判繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.重新界定中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融業(yè)務(wù)范圍，強(qiáng)化政策性金融的支農(nóng)作用，是我國(guó)農(nóng)村金融體系的基石。

(1)盡快建立制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，以法律的形式從外部明確其法律地位和職能，實(shí)現(xiàn)行業(yè)定位，完成與國(guó)際慣例接軌，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)金融發(fā)展，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的設(shè)立初衷。

(2)重新界定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍。要根據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策在做好收購(gòu)資金封閉管理的同時(shí)，積極開展以下業(yè)務(wù)：一是扶持一批具有深加工能力的龍頭企業(yè)，借以帶動(dòng)整個(gè)糧食市場(chǎng)的轉(zhuǎn)化和發(fā)展。二是支持農(nóng)田水利基本建設(shè)，改造技術(shù)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；三是支持農(nóng)村開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量、提高農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)水平。

(3)拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源渠道。鑒于目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來源渠道單一、過于依賴中央銀行借款的現(xiàn)狀，可以考慮通過發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券、利用郵政儲(chǔ)蓄存款和社會(huì)保障基金、建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、爭(zhēng)取從國(guó)際金融組織和外國(guó)政府獲得低息優(yōu)惠貸款、在國(guó)外發(fā)行債券和籌措國(guó)際商業(yè)性貸款等多種渠道籌集資金，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金充足。

2.拓寬農(nóng)村合作金融的資金來源渠道，把合作金融作為我國(guó)農(nóng)村金融體系的主框架。

(1)合作金融的資金來源不僅是股本金和存款，還必須有兩個(gè)重要來源：向中央銀行借款和發(fā)行債券。資金來源的多元化，使農(nóng)村合作金融的資金來源渠道拓寬，資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，增強(qiáng)農(nóng)村合作金融的實(shí)力。

(2)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)界定為：為集鎮(zhèn)和農(nóng)村、農(nóng)戶、小商品生產(chǎn)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供資金融通。優(yōu)先安排對(duì)農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的貸款業(yè)務(wù)。

(3)制定“合作金融法”對(duì)農(nóng)村合作金融加強(qiáng)監(jiān)管。只有這樣，才能使合作金融回歸本來面目，真正走進(jìn)農(nóng)村、走近農(nóng)民，才能成為農(nóng)民需要的金融。

3.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行回歸“三農(nóng)”，挑起農(nóng)村金融體系的大梁作用。

(1)明確中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行面向“三農(nóng)”的市場(chǎng)定位。農(nóng)業(yè)銀行要深入研究我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中潛藏的商機(jī)，找準(zhǔn)面向。三農(nóng)”與商業(yè)運(yùn)作的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)。在縣域組織的資金原則上用于“三農(nóng)”和縣城，涉農(nóng)貸款增量占全行貸款增量的比重在70％以上。大力支持糧食生產(chǎn)，增加主要農(nóng)產(chǎn)品供給。加大對(duì)國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，對(duì)種糧大戶，主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大戶的金融服務(wù)需求，優(yōu)先予以支持。同時(shí)，積極支持“公司+農(nóng)戶(基地)”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，通過對(duì)龍頭企業(yè)的支持，帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)戶擴(kuò)大糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

(2)調(diào)整農(nóng)業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)，設(shè)立更多的金融產(chǎn)品。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)上的資金優(yōu)勢(shì)、網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)、隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，不僅不能退出農(nóng)村金融市場(chǎng)，而且應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)現(xiàn)有分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，充分發(fā)揮商業(yè)性資金融通的功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該設(shè)農(nóng)行縣級(jí)支行分理處；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，在縣以下的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)該保留營(yíng)業(yè)所，重點(diǎn)開拓中間業(yè)務(wù)市場(chǎng)，為其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供匯兌結(jié)算和代理等服務(wù)，這不但有利于增強(qiáng)盈利能力，也有利于活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)。

4.分離“郵政”和“儲(chǔ)蓄”職能，組建郵政儲(chǔ)蓄銀行，堵截農(nóng)村資金“倒流”，為農(nóng)村金融“造血”。

要從根本上解決農(nóng)村資金“倒流”城市問題，把原來農(nóng)村地區(qū)的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)從“抽水機(jī)”變成“蓄水池”。必須對(duì)現(xiàn)有郵政儲(chǔ)蓄制度進(jìn)行改造，做到；(1)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，在管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，將原有的郵政儲(chǔ)蓄部門改組為郵政儲(chǔ)蓄銀行，它以從事儲(chǔ)蓄、匯兌、代理等業(yè)務(wù)，所攬資金一律不再轉(zhuǎn)存人民銀行收取率差，并且，必要時(shí)國(guó)家財(cái)政可以給予郵政儲(chǔ)蓄銀行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。(2)對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)量較小的地區(qū)，在縣一級(jí)將郵政儲(chǔ)蓄部門并入信用社統(tǒng)一管理，或成為信用社的分支機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能為農(nóng)村金融市場(chǎng)“造血”，將大量的閑散的儲(chǔ)蓄資金“存”于農(nóng)村金融市場(chǎng)。

5.推動(dòng)農(nóng)村民間金融合法發(fā)展，形成農(nóng)村合作金融的有益補(bǔ)充。

(1)在法制的框架下，讓民間金融浮出水面，使其“陽(yáng)光化”。通過制定和完善《民間融資法》等法規(guī)體系，給予民間借貸一個(gè)合法的活動(dòng)平臺(tái)，將一些不屬于違法范疇的灰色金融合法化，特別是對(duì)民間借貸的最高利率應(yīng)有所界定，充分發(fā)揮其拾遺補(bǔ)缺的作用。

(2)充分考慮民間資本的特點(diǎn)，降低準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)民間金融進(jìn)入正式金融。根據(jù)市場(chǎng)化原則，建立及時(shí)有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，在關(guān)閉差的金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)允許設(shè)立新的金融組織，特別是應(yīng)允許設(shè)立新的自愿性、互助合作性金融組織，如小額貸款公司、資金互助社，信用協(xié)作會(huì)等，在條件成熟時(shí)可以考慮設(shè)立民營(yíng)銀行，從體制上為民間資本合法進(jìn)人金融業(yè)開拓一條道路，給那些想合法經(jīng)營(yíng)的人一個(gè)正當(dāng)?shù)娜肟凇?/p>

(3)建立彈性的靈活監(jiān)管體制和完善的破產(chǎn)保護(hù)制度。農(nóng)村金融不同于城市金融，需要有配套的監(jiān)管制度與其相適應(yīng)。除了“農(nóng)村金融監(jiān)管部”外，還要自我監(jiān)管和司法監(jiān)管。盡早建立存款保險(xiǎn)制度和擔(dān)保補(bǔ)償，為民間金融的發(fā)展提供“外圍保障”。

綜上所述，農(nóng)村金融體系重構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是科學(xué)發(fā)展現(xiàn)在農(nóng)村金融中的實(shí)現(xiàn)途徑。要雙管齊下，把市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政策扶持有機(jī)地結(jié)合起來，從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，以方便農(nóng)民、滿足農(nóng)民為著眼點(diǎn)，大力發(fā)展多種類型的金融組織。形成健康、高效、競(jìng)爭(zhēng)適度，功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系，切實(shí)提高金融服務(wù)于“三農(nóng)”的水平，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。