摘要：本文運(yùn)用系統(tǒng)論的基本思想，將空間規(guī)劃體系視作一個整體系統(tǒng)對其進(jìn)行研究分析。在前人對我國空間規(guī)劃體系的研究基礎(chǔ)上，從系統(tǒng)的角度分析了我國空間規(guī)劃體系現(xiàn)存的問題和問題產(chǎn)生的原因。并且借鑒系統(tǒng)理論的原理，提出了構(gòu)建合理有效的空間規(guī)劃體系的原則和方向，探討了我國空間規(guī)劃體系整合后的總體框架。

關(guān)鍵詞：系統(tǒng)論；空間規(guī)劃；我國空間規(guī)劃體系

根據(jù)目前的發(fā)展形勢和研究結(jié)果，我國的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃編制與管理無序、空間規(guī)劃的法律體系不健全、規(guī)劃內(nèi)容沖突、資源浪費(fèi)等問題。近年來已有很多專家學(xué)者就我國空間規(guī)劃體系存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)分析，并努力尋求構(gòu)建統(tǒng)一完整的空間規(guī)劃體系的辦法，嘗試構(gòu)建出一套統(tǒng)一完整的空間規(guī)劃體系。

為了在目前的研究基礎(chǔ)之上對我國空間規(guī)劃體系的構(gòu)成、問題和發(fā)展進(jìn)行的新的思考，本文意從系統(tǒng)這一新的角度對我國空間規(guī)劃體系當(dāng)前的問題進(jìn)行思考分析。希望借助系統(tǒng)論的原理和思維方式對空間規(guī)劃的內(nèi)容體系、行政管理及相應(yīng)法律體系做深入研究，為解決我國空間規(guī)劃體系問題與指導(dǎo)更科學(xué)合理的空間規(guī)劃尋找新的突破口。

一、系統(tǒng)論與空間規(guī)劃的基本思想

(一)從系統(tǒng)論的角度理解空間規(guī)劃體系

根據(jù)貝塔郎菲一般系統(tǒng)論對系統(tǒng)的定義，系統(tǒng)是指出于相互作用中的要素的復(fù)合體(complex)。系統(tǒng)論是研究系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)和功能的理論，強(qiáng)調(diào)事物的“整體”和“整體性”。從這個角度出發(fā)，空間規(guī)劃可被理解為對土地、土地表面以上和以下的空間、城市的建筑物、各種自然資源等諸多彼此關(guān)聯(lián)、相互作用的要素的安排利用的集合，是一個系統(tǒng)。

而土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等不同類型的規(guī)劃本質(zhì)上是具有不同目的和功能的空間規(guī)劃，又可分別作為單獨(dú)的系統(tǒng)。這些系統(tǒng)之間由于空間的連續(xù)性、物質(zhì)上的相互依存性、能量上的相互流動性彼此關(guān)聯(lián)、相互作用，可以整合形成更高層次的空間規(guī)劃內(nèi)容系統(tǒng)。與規(guī)劃內(nèi)容系統(tǒng)相聯(lián)系、配合的行政管理制度和法律法規(guī)又可分別整合為兩個同層次的系統(tǒng)，即行政管理系統(tǒng)和規(guī)劃法律系統(tǒng)。三大系統(tǒng)繼續(xù)整合，便構(gòu)成了最高層次的整體系統(tǒng)

空間規(guī)劃體系。

根據(jù)系統(tǒng)論，一個系統(tǒng)通常具有整體涌現(xiàn)性，相關(guān)性、秩序性、持續(xù)性和演化性等基本特征，這些特征體現(xiàn)在空間規(guī)劃體系上，可以理解為：空間規(guī)劃體系是由不同的空間規(guī)劃組成的，但又并非其簡單加和，而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合，形成某種層次關(guān)系，呈現(xiàn)出特定的秩序，已成形的空間規(guī)劃體系會在未來保持其主要的功能目的，持續(xù)指導(dǎo)國家和各地區(qū)的空間規(guī)劃工作，并伴隨時(shí)間，空間、環(huán)境等因素的變化而對已有的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)進(jìn)行修訂，不斷演化。

(二)用系統(tǒng)論思想構(gòu)建空間規(guī)劃體系

從系統(tǒng)的基本特征考慮，要構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系需要做到以下內(nèi)容；

(1)明確系統(tǒng)的整體目標(biāo)，從全局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和共同利益出發(fā)，避免局部和片面的思考，使得各類規(guī)劃的內(nèi)容、目的，管理與其它規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，相輔相成。

(2)充分考慮各方面的空間需求，對空間規(guī)劃體系的組分經(jīng)過恰當(dāng)?shù)慕M織、整合，理清規(guī)劃間的整體局部關(guān)系、宏觀微觀關(guān)系，明確規(guī)劃部門的職能劃分、協(xié)調(diào)和從屬關(guān)系，協(xié)調(diào)規(guī)劃的編制體系、管理體系和法律體系，使系統(tǒng)有序。

(3)把眼光投向更開寬闊的時(shí)空范圍，注重考慮空間規(guī)劃體系與環(huán)境的互動關(guān)系，盡可能地預(yù)測未來環(huán)境與規(guī)劃體系間的相互影響。在體系實(shí)行的過程中，還要對空間規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)，及時(shí)調(diào)整各規(guī)劃的內(nèi)容和相互關(guān)系，以適應(yīng)新的空間發(fā)展需求。

二、從系統(tǒng)論的角度評析我國空間規(guī)劃體系

我國目前的空間規(guī)劃的核心內(nèi)容包括國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。其中以土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃最為成熟，體系也相對完整。然而國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃無論是在內(nèi)容體系的構(gòu)建、行政管理還是法律支持上均存在嚴(yán)重缺陷。國土資源部、城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家發(fā)改委三頭分管的空間規(guī)劃管理模式使行政管理中存在職權(quán)、工作內(nèi)容關(guān)系不清，管理標(biāo)準(zhǔn)多元化等問題。同時(shí)空間規(guī)劃法的嚴(yán)重缺位進(jìn)一步使得我國的空間規(guī)劃缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。因此，從系統(tǒng)的角度出發(fā)分析我國的空間規(guī)劃體系，可以總結(jié)出以下關(guān)鍵問題。

(一)系統(tǒng)要素不全

作為我國空間規(guī)劃體系三大分系統(tǒng)的規(guī)劃內(nèi)容系統(tǒng)、行政管理系統(tǒng)和規(guī)劃法律系統(tǒng)均存在要素不全的問題。規(guī)劃內(nèi)容體系中，最宏觀層面的國土規(guī)劃只是紙上談兵，沒有實(shí)際開展。介于全國和省級之間的區(qū)域規(guī)劃雖然有實(shí)際研究和制定，但沒有全國統(tǒng)一的定義和分類體系。而規(guī)劃內(nèi)容系統(tǒng)的要素不全直接導(dǎo)致了對應(yīng)的行政管理內(nèi)容的缺乏，國土資源部和發(fā)改委在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃上完全處于被動地位。要素最不健全的則是規(guī)劃的法律體系，國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和土地利用規(guī)劃沒有專門法律的支撐和約束，反過來又成為規(guī)劃內(nèi)容體系不完整的重要原因之一。

(二)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)混亂

我國空間規(guī)劃體系存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)混亂問題。其突出特點(diǎn)在于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃作為兩大專業(yè)性很強(qiáng)的規(guī)劃體系并行運(yùn)作。雖然在理論設(shè)計(jì)上，城市規(guī)劃在規(guī)劃空間和地位上應(yīng)從屬于土地利用規(guī)劃，國土資源部在職能上要對城市規(guī)劃的用地進(jìn)行審核；但是在規(guī)劃編制過程中，兩類規(guī)劃是分別進(jìn)行，缺乏彼此的交流和協(xié)調(diào)的。它們從不同的側(cè)重點(diǎn)出發(fā)，均有自己的科學(xué)依據(jù)和道理，即使進(jìn)行審核協(xié)調(diào)，也不可能完全由哪邊決定。再加上土地和城市本來就不可分割，規(guī)劃時(shí)必然難以劃分界限，這必然會導(dǎo)致兩類規(guī)劃內(nèi)容重疊或覆蓋不全，運(yùn)行管理過程中部門間的沖突不斷。另一方面，由于國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的薄弱，而實(shí)踐中又不得不需要，因此導(dǎo)致這兩類規(guī)劃的內(nèi)容和職能在實(shí)踐中被分解到土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的過程中，使得空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)愈發(fā)混亂不堪。

歸根究底，空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)如此混亂在于對系統(tǒng)元素進(jìn)行整合、對結(jié)構(gòu)劃分層次時(shí)的原則不合理。首先，土地與城市本不可分割，在目前城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢下則更是如此，所以將其劃分為兩類專業(yè)、并行的規(guī)劃體系是不合理的。其次，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃都按照行政隸屬、總體到詳細(xì)，宏觀到微觀的標(biāo)準(zhǔn)劃分層次，不僅彼此間內(nèi)容重復(fù)，功能重疊，還與國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃存在內(nèi)容、功能、等級上的重復(fù)。

(三)系統(tǒng)演化趨向重組

無序混亂的系統(tǒng)要生存和發(fā)展下去，就必須朝著有序的系統(tǒng)演化。我國要素不全，結(jié)構(gòu)混亂的空間規(guī)劃體系也必須要朝著要素完整、結(jié)構(gòu)有序的規(guī)劃系統(tǒng)演化。但要明確，要素和結(jié)構(gòu)也是不可分的，不能將補(bǔ)充要素和劃分層次結(jié)構(gòu)的工作分開進(jìn)行，也必須運(yùn)用系統(tǒng)理論的思想，從整體人手，引導(dǎo)系統(tǒng)演化。目前空間規(guī)劃系統(tǒng)的演化方向包括空間規(guī)劃內(nèi)容的整合、行政管理制度的重建和規(guī)劃法律體系的完善三個方向。

對于規(guī)劃內(nèi)容的整合，本文認(rèn)為空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)應(yīng)該遵循簡單、有效、可操作性強(qiáng)的原則。不再區(qū)分土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，加強(qiáng)國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容上下層次分明、協(xié)調(diào)互動應(yīng)是我國空間規(guī)劃內(nèi)容體系的最終發(fā)展方向。考慮到我國地域范圍寬廣，可以按國家層面的空間規(guī)劃、跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃、省域?qū)用娴囊?guī)劃和城鄉(xiāng)空間規(guī)劃四級規(guī)劃進(jìn)行劃分。其中，省域?qū)用娴囊?guī)劃要負(fù)責(zé)本省范圍內(nèi)的跨市區(qū)空間規(guī)劃。城鄉(xiāng)空間規(guī)劃也按照城鄉(xiāng)一體化的原則不再劃分城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。

行政管理制度的重建方面，國內(nèi)有學(xué)者提出將目前有關(guān)門規(guī)劃編制與管理機(jī)構(gòu)整合在同一系統(tǒng)中，建立空間規(guī)劃的“大部門體制”。這種方式有利于規(guī)劃工作的上下統(tǒng)一，規(guī)劃編制過程中也更容易協(xié)調(diào)整合，統(tǒng)一的規(guī)劃部門也更容易從整體角度進(jìn)行思考，符合系統(tǒng)理論的要求。另外，行政管理系統(tǒng)的層次劃分要與規(guī)劃內(nèi)容系統(tǒng)的層次劃分協(xié)調(diào)一致。

關(guān)于空間規(guī)劃法律體系的完善，國內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)是要編制《空間規(guī)劃法》、《區(qū)域規(guī)劃法》及配套行政法規(guī)。本文依然贊同此種觀點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)要與規(guī)劃內(nèi)容體系相協(xié)調(diào)，按規(guī)劃內(nèi)容體系的四個層次編訂法律體系，對宏觀調(diào)控性、指導(dǎo)規(guī)范性、強(qiáng)制約束性、具體措施性的空間規(guī)劃分別進(jìn)行指導(dǎo)，盡量在不重復(fù)，不繁瑣的前提下覆蓋空間規(guī)劃的所有內(nèi)容。

三、結(jié)語

首先，本文引用系統(tǒng)論的基本思想對空間規(guī)劃體系進(jìn)行了研究，分析了空間規(guī)劃體系的整體性，相關(guān)性、秩序性、持續(xù)性、演化性。并從系統(tǒng)論的角度提出了，在構(gòu)建空間規(guī)劃體系時(shí)，要注重從整體或全局角度思考問題，理清要素間的關(guān)系，進(jìn)行合理的層次劃分和系統(tǒng)整合，考慮時(shí)間與環(huán)境作用下的系統(tǒng)動態(tài)變化。

在基礎(chǔ)上，本文結(jié)合系統(tǒng)論原理，對我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系進(jìn)行了評析，指明了其存在問題及問題的根源。并且從系統(tǒng)論的思維方式出發(fā)，分析了我國空間規(guī)劃的體系的演化趨勢，在前人對空間規(guī)劃體系的研究基礎(chǔ)上提出了我國空間規(guī)劃體系重建的大體方向。