摘要:隨著民主政治和政府行政體制改革的發(fā)展，建設(shè)責(zé)任政府成為我國(guó)政府改革的價(jià)值取向和追求的目標(biāo)。通過(guò)加強(qiáng)人大、司法等國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督力度和培育市民社會(huì)力量、提升社群的監(jiān)督能力，做到“上下連貫，一致監(jiān)督”，構(gòu)建我國(guó)責(zé)任政府，對(duì)于推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主和全面建設(shè)和諧社會(huì)，具有重要意義。

關(guān)鍵詞:責(zé)任政府 官員問(wèn)責(zé)制 政府改革

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-8209(2009)10-0092-02

“責(zé)任政府”(responsible government)是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)基本價(jià)值理念，“從最廣義上來(lái)看，政府責(zé)任是指政府及其公務(wù)人員能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)民眾的需求和利益?！碑?dāng)前我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，要求政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的管理負(fù)起更加重要的責(zé)任，而不是僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展，更重要的還有社會(huì)公平發(fā)展，而“只有權(quán)衡各方面利益的政策策略才能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)公平發(fā)展的目標(biāo)?！痹谶@樣的宏觀背景下，構(gòu)建責(zé)任政府，對(duì)于推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，全面建設(shè)和諧社會(huì)，具有非常積極的意義。

1 當(dāng)前我國(guó)政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)及其原因

當(dāng)前我國(guó)政府在責(zé)任體制建設(shè)方面存在不少問(wèn)題:責(zé)任與權(quán)力出現(xiàn)了嚴(yán)重的分離，政府在實(shí)際管理過(guò)程和提供公共服務(wù)過(guò)程中存在著效率低下、相互推諉責(zé)任、爭(zhēng)奪權(quán)力等多種不負(fù)責(zé)任的行為和現(xiàn)象。政府責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為兩種形態(tài):一是權(quán)力對(duì)責(zé)任的侵犯，如權(quán)錢交易、越權(quán)施政、關(guān)系用權(quán)、濫用權(quán)力等權(quán)力腐敗現(xiàn)象。一些行政官員時(shí)時(shí)不忘手中的權(quán)力，往往為了自身的利益而對(duì)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。表面上是對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)進(jìn)行必要的管理和調(diào)控，實(shí)質(zhì)上卻是借助公共權(quán)力謀取私利。二是權(quán)力對(duì)責(zé)任的回避，如推諉、扯皮、踢皮球等現(xiàn)象。一些行政官員把本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)推給社會(huì)，表面上是向社會(huì)放權(quán)，實(shí)質(zhì)上是把行政權(quán)力掌握在自己手里，而把責(zé)任和義務(wù)推給社會(huì)和公民。

究其根源，導(dǎo)致我國(guó)政府責(zé)任缺失的原因主要有以下幾方面:

(1)受傳統(tǒng)官僚政治、等級(jí)文化影響，行政人員的責(zé)任觀念尚未完全樹(shù)立。

由于傳統(tǒng)文化和人治觀念的影響，廣大群眾還缺乏公民意識(shí)、權(quán)利觀念和平等思想，而政府官員也習(xí)慣于以言代法，政府行政人員習(xí)慣于高高在上的官老爺作風(fēng)，“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”現(xiàn)象嚴(yán)重，搞一言堂，權(quán)大于法。在這種情況下，公民行為的規(guī)則是以義務(wù)為本位的，公民的權(quán)利和義務(wù)之間具有嚴(yán)重的不對(duì)等性，政府缺乏履行自身責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力，“為人民服務(wù)”的根本宗旨更多地停留為一種行政格言。行政人員自身缺乏責(zé)任感與服務(wù)意識(shí)，責(zé)任政府的基本理念無(wú)法落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的行政活動(dòng)中。

(2)政府自身的利益與公共利益的沖突導(dǎo)致政府責(zé)任缺失。

正如馬克思所指出的:“……這些機(jī)關(guān)，其中主要的是國(guó)家政權(quán)，為了追求自己特殊的利益，從社會(huì)公仆變成社會(huì)的主人，凌駕于社會(huì)之上?！闭鳛槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為主體，有其自身的利益，作為公共權(quán)力行使者的個(gè)人或組織也都有追求自身利益的傾向，而這些利益又可能與公共利益相背離，這些利益包括政府官員的私人利益和各級(jí)政府組織的小集體利益以及不同的壓力集團(tuán)的利益等，這些非公共利益的存在使得政府在決策時(shí)可能背離公正的軌道，做出錯(cuò)誤的或者是損害公共利益的決策。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)影響下，一部分政府官員自律意識(shí)差，私欲膨脹，以權(quán)謀私，瀆職失責(zé)，大搞權(quán)錢交易，道德品質(zhì)敗壞，違法亂紀(jì)，腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害了黨與人民群眾的關(guān)系，影響了政府形象。

(3)對(duì)行政機(jī)和官員的監(jiān)督力度的弱化是導(dǎo)致政府責(zé)任缺失的另一個(gè)重要原因。

對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的是“最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨(dú)尊，切斷行政權(quán)的無(wú)處不在，限制行政權(quán)的無(wú)事不管，轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無(wú)所不能，并使行政權(quán)與利益脫鉤，與責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府?！苯⒏鞣N監(jiān)督制度，構(gòu)成全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，這是建構(gòu)責(zé)任政府的督促機(jī)制和制衡力量。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度?！耙桓畠稍骸倍加扇舜筮x舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，這在理論上具有責(zé)任體制之框架。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的政府管理體制往往是對(duì)執(zhí)政黨及其政府負(fù)責(zé)的，而少有是對(duì)代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，代議機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)瀆職、失職的責(zé)任追究往往很難落實(shí)。同時(shí)，對(duì)“權(quán)力一把手”的制衡乏力導(dǎo)致政府責(zé)任缺失。由于我國(guó)政府傳統(tǒng)上的“官本位”意識(shí)濃厚，加上國(guó)家法制不健全，政府管理的程序化程度不高，政府決策的隨意性、長(zhǎng)官意志明顯，許多官員在政府管理中習(xí)慣于家長(zhǎng)式的作風(fēng)，獨(dú)斷專行，習(xí)慣于用非正式的約定取代正式規(guī)則，人治傾向突出，政府管理中“書記第一”的決策體制容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。

(4)公民政治參與熱情不高也是導(dǎo)致政府責(zé)任缺失的一個(gè)原因。

責(zé)任政府與公民參與具有內(nèi)在的互動(dòng)關(guān)系。公民積極地政治參與對(duì)政府行為的關(guān)注和監(jiān)督，對(duì)于政府形成責(zé)任觀念是必不可少的外部支撐。在公眾參與的制度中，公眾的聲音表達(dá)機(jī)制將誘導(dǎo)政府在公共服務(wù)做出更有回應(yīng)性和更加負(fù)責(zé)任的行為。由于目前我國(guó)政治生活中尚未建立完備的公民參與途徑，對(duì)公民的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)尊重得不夠，在一定程度上影響了公民參政議政的熱情，也限制了公民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督效力，不利于改善政府責(zé)任缺失的現(xiàn)狀、建立政府責(zé)任體制和宏觀的責(zé)任政府的構(gòu)建和完善。

有學(xué)者曾言，在中國(guó)當(dāng)官是風(fēng)險(xiǎn)最少的，這在一定程度上反映了我國(guó)政府的責(zé)任觀念淡漠和責(zé)任體制的不規(guī)范、不完善導(dǎo)致的政府責(zé)任缺失現(xiàn)狀。因此，如何構(gòu)建政府責(zé)任觀、完善政府責(zé)任體制、建立政府責(zé)任的保障和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是構(gòu)建我國(guó)責(zé)任政府必須認(rèn)真思考并切實(shí)加以解決的問(wèn)題。

2 我國(guó)責(zé)任政府構(gòu)建的方向

如何在現(xiàn)行的政治體制框架下建構(gòu)責(zé)任政府模式，是我們所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)責(zé)任政府建設(shè)應(yīng)該在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范行政行，建立一個(gè)廉潔高效的責(zé)任型政府，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的再次騰飛創(chuàng)造良好的環(huán)境。

2.1 轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府、服務(wù)政府

在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府是服務(wù)于社會(huì)的工具，政府的權(quán)力來(lái)自于社會(huì)并受社會(huì)的監(jiān)督和制約。這種關(guān)系規(guī)定了政府在政治體系中的地位和作用，即政府是一個(gè)權(quán)力有限的服務(wù)于社會(huì)的工作系統(tǒng)。建立責(zé)任政府首先必須明確政府在某個(gè)時(shí)期的基本任務(wù)，確立政府的工作重心，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而適時(shí)轉(zhuǎn)化政府職能。它必須了解自己當(dāng)前的職能并切實(shí)加以履行，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，即在一定時(shí)期、一定條件下政府應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么，應(yīng)該弱化那些“不該管、管不好、管不了”的職能，強(qiáng)化那些“應(yīng)該管、管得好、管得了”的職能。

2.2 實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制，建立政府責(zé)任追究制度

責(zé)任追究制度也就是懲罰制度，“沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的。只有運(yùn)用懲罰，才能使個(gè)人的行為變得較可預(yù)見(jiàn)?！倍皢?wèn)責(zé)制”的本質(zhì)在于對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過(guò)失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，體現(xiàn)了 “責(zé)任政府”的原則，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行，遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。實(shí)行“問(wèn)責(zé)制”的關(guān)鍵不在于提出口號(hào)與原則，而在于建立健全“問(wèn)責(zé)制”的運(yùn)行機(jī)制，以法律或條例的方式規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé)，誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)，何人依何種程序判定官員失責(zé)，失責(zé)官員當(dāng)受何種處分，以實(shí)現(xiàn)“問(wèn)責(zé)制”的制度化。因此，必須建立一套完整的行政責(zé)任追究程序，加大行政責(zé)任的懲戒力度。對(duì)負(fù)有行政過(guò)失責(zé)任的公務(wù)員，必須施以懲戒，即要求其承擔(dān)其失職產(chǎn)生的不利后果。增大公務(wù)員失職、瀆職、不作為的成本，不僅僅是名義上的譴責(zé)，還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)上的懲罰。

2.3 完善權(quán)力監(jiān)督體系，構(gòu)建責(zé)任政府

“民主政治的核心問(wèn)題是建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制，使公民有足夠的力量監(jiān)督和制衡國(guó)家權(quán)力，促使國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)公民的意志和愿望進(jìn)行管理，從而保障公民的主人地位，維護(hù)公民的政治自由?！痹诋?dāng)前中國(guó)，為了改變我國(guó)政府權(quán)力監(jiān)督制度虛置、行政責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)狀，必須在國(guó)家權(quán)力分配層面加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制衡。一方面，人大既要加強(qiáng)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，對(duì)違憲失職、有違民意、實(shí)質(zhì)腐敗、缺乏為官之德才的政府官員堅(jiān)決予以罷免;另一方面，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查的范圍應(yīng)該擴(kuò)大，由只能涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為擴(kuò)大到能審查涉及公民政治權(quán)利、文化權(quán)利的行政行為，由只能審查具體行政行為擴(kuò)大到既能審查具體行政行為又能審查抽象行政行為。

2.4 培育社會(huì)與組織的自治能力，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)相互合作與互補(bǔ)的社會(huì)治理體系

建立“責(zé)任政府”并非只能依靠政府和高級(jí)官員來(lái)自上而下地推動(dòng)，公眾及社會(huì)輿論的參與同樣重要，建立“責(zé)任政府”與每個(gè)公民的點(diǎn)滴努力高度相關(guān)?！胺e極參與是以公民與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系，在這種關(guān)系中公民積極地從事對(duì)政策制定過(guò)程和政策制定內(nèi)容的界定和參與”，這樣才更有利于公民監(jiān)督政府負(fù)責(zé)任地行政。因此，一方面應(yīng)該通過(guò)積極參與基層民眾自治，增進(jìn)公民對(duì)參與社會(huì)公共事務(wù)管理的能力和興趣，培育市民社會(huì)力量、提升社群的自組織能力，可以有效地制約制衡行政權(quán)力，促進(jìn)政府的責(zé)任行為。另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)新聞媒體輿論的監(jiān)督。作為第“四種權(quán)力”，媒體能夠以一種高度藝術(shù)性的形式來(lái)報(bào)道政府官員以及公務(wù)員的活動(dòng)，對(duì)政府的規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)行調(diào)查，抓住那些不負(fù)責(zé)任的行為進(jìn)行曝光，從而可以將政府行為放在社會(huì)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的監(jiān)督。

責(zé)任政府作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值觀念，要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任，必須接受來(lái)自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在我們又站到了全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史起點(diǎn)，改革發(fā)展的新任務(wù)、人民群眾的新需求、民主政治建設(shè)的新壓力，都要求加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐。一方面，我們需要以多元化的方式與路徑保證責(zé)任政府早日建立;另一方面，在我們大刀闊斧地進(jìn)行責(zé)任政府改革的同時(shí)，還需要確立合理與客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在加強(qiáng)人大、司法等國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督力度的基礎(chǔ)上，同時(shí)培育市民社會(huì)，提高市民社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的制約能力，做到“上下連貫，一致監(jiān)督”，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)責(zé)任政府的建構(gòu)。

參考文獻(xiàn)

[1] 張賢明.官員問(wèn)責(zé)的政治邏輯:制度構(gòu)建與路徑選擇.學(xué)習(xí)與探索，2005年第2期.

[2] 世界銀行:《中國(guó):推動(dòng)公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，清華大學(xué)出版社，2004年，第57頁(yè).

[3] 《列寧全集》第36卷，第532頁(yè).

[4] 《建設(shè)法治政府》，載《望新聞周刊》2002第10期，第16頁(yè).

[5] 【德】柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策.韓朝華譯，商務(wù)印書館，2000年，第32頁(yè).

[6] 譚功榮.問(wèn)責(zé)制:責(zé)任政府最基本的實(shí)踐形式.福建省委黨校學(xué)報(bào)，2004年第7期.

[7]【美】喬·薩托利.民主新論.馮克利等譯，東方出版社，1998年，第80頁(yè).

[8] OECD publications，“Open Government:Fostering Dialogue with Civil Society”，F(xiàn)rance，2003，pp.13-14.