摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次的行政體制改革，取得了明顯的成效，但是行政體制的一些深層次問(wèn)題卻沒(méi)有得到徹底的解決。行政體制現(xiàn)狀所暴露的問(wèn)題表明，現(xiàn)階段我國(guó)的行政改革應(yīng)該是以強(qiáng)化理性為目標(biāo)。理性官僚制以其顯著的理性?xún)?nèi)核對(duì)我國(guó)當(dāng)前的行政體制改革具有重大的借鑒價(jià)值，但是，其內(nèi)在的弱點(diǎn)卻需要我國(guó)傳統(tǒng)文化思想精髓的補(bǔ)充。我國(guó)現(xiàn)階段行政體制改革的具體路徑，可以從理性官僚制與我國(guó)傳統(tǒng)文化的互補(bǔ)中得到答案。

關(guān)鍵詞：行政體制；理性官僚制；傳統(tǒng)文化

一、我國(guó)行政體制的現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)實(shí)觀照

改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)分別進(jìn)行了多次行政體制改革，其中包括1982、1988、1993、1998、2003 和2008 年的政府體制改革，這些改革取得了較大的成效，不僅極大的促進(jìn)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也極大的提高了政府管理水平，同時(shí)也很好的促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)。然而，與此同時(shí)，我們應(yīng)該看到，行政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要循序漸進(jìn)的發(fā)展，有待持續(xù)不斷的完善。盡管我國(guó)行政體制改革碩果累累，但受到客觀環(huán)境的影響和制約，我國(guó)行政體制改革仍然屬于階段性和過(guò)渡性的改革，其歷程也暴露出嚴(yán)重的低效重復(fù)的特點(diǎn)，一些長(zhǎng)期存留的問(wèn)題如行政效率不高、人為因素影響嚴(yán)重、形式主義突出等還沒(méi)有得到徹底解決。

（二）行政生態(tài)學(xué)分析

行政生態(tài)學(xué)是20 世紀(jì)60 年代在西方行政學(xué)界興起的一門(mén)以生態(tài)學(xué)的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學(xué)分支學(xué)科，它要求對(duì)行政系統(tǒng)作整體的觀察與精密的分析，作宏觀研究和微觀研究，從而正確地揭示行政這一主體生長(zhǎng)和發(fā)展的規(guī)律，以從整體上把握行政過(guò)程與行政運(yùn)行規(guī)律。美國(guó)著名行政學(xué)家弗雷德·里格斯的行政生態(tài)理論對(duì)分析各國(guó)的行政體制一直有很大幫助。里格斯的行政生態(tài)理論主要包括行政模式分類(lèi)、行政生態(tài)要素分析和對(duì)過(guò)渡社會(huì)公共行政特點(diǎn)的分析。里格斯區(qū)分出三種行政模式：融合型行政、衍射型行政和棱柱型行政，它們分別對(duì)應(yīng)于農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和過(guò)渡型的社會(huì)。我國(guó)最基本的國(guó)情就是處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初期階段，這一階段正是過(guò)渡階段，這一階段的行政特點(diǎn)正可謂是新舊并存。里格斯將過(guò)渡型社會(huì)公共行政的特點(diǎn)歸納為：異質(zhì)性、重疊性與形式主義。

因此，無(wú)論從我國(guó)行政體制的現(xiàn)實(shí)觀照還是從行政生態(tài)的理論分析，我國(guó)現(xiàn)階段的行政體制都表現(xiàn)出明顯的非理性的特點(diǎn)，這不僅削弱了行政的權(quán)威，也造成了效率的低下，甚至對(duì)現(xiàn)代化的進(jìn)程和民主的發(fā)展都造成消極的影響。所以，強(qiáng)化理性，正是我國(guó)行政體制改革的方向。

二、理性官僚制的內(nèi)涵及在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）理性官僚制的內(nèi)涵

理性官僚制是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚制而言，理性官僚制理論的先驅(qū)馬克斯·韋伯是第一個(gè)真正從學(xué)術(shù)上對(duì)“官僚制”問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析的學(xué)者。

馬克斯·韋伯并非是把理性官僚制作為一種典范加以固定，他甚至沒(méi)有對(duì)官僚制做出精確的定義，他只是認(rèn)為，“‘理性官僚制’是一種理想類(lèi)型，是‘法理型支配（統(tǒng)治）’這種理想類(lèi)型中最純粹的一種支配形式?！表f伯的目的在于試圖勾勒出一種客觀理性的純粹、抽象、標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)于組織形態(tài)的理論模型，以此作為參照系來(lái)分析歷史和現(xiàn)實(shí)的組織形態(tài)，并給組織的改進(jìn)和完善提供理論依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)參考。

他總結(jié)了人類(lèi)社會(huì)中三種被接受的合法性權(quán)威：克里斯瑪型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威、法理型權(quán)威，建立在三種合法性權(quán)威的基礎(chǔ)上，分別為三種類(lèi)型的組織：神秘型組織、傳統(tǒng)型組織、法理型組織。韋伯根據(jù)三種純粹理想型的組織比較認(rèn)為，傳統(tǒng)型和法理型組織才是官僚制形式，傳統(tǒng)型組織只具有合法性，不具有合理性，即使具有某種合理性，也屬于價(jià)值合理性，法理型組織不僅具有合法性，而且具有形式合理性。法理型組織正是建立在社會(huì)理性化基礎(chǔ)上，與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，因此我們把韋伯官僚制稱(chēng)謂為理性官僚制。

在韋伯之前，官僚制被看作是一種由官員過(guò)分控制的、并趨于損害公民普遍自由的政體形式。事實(shí)上，不管是從“官僚制”一詞最初所代表的字面意義上，還是在韋伯的相關(guān)理論里，“官僚制”及“官僚”都是個(gè)中性詞，并不帶有褒貶的色彩。正確理解理性官僚制需要了解其本質(zhì)特征。理性官僚制是法理型支配（統(tǒng)治）的最純粹方式。韋伯通過(guò)對(duì)官僚制組織的長(zhǎng)期研究，獨(dú)特地運(yùn)用“理性類(lèi)型”的分析方法，以“理性主義”為中心對(duì)理性官僚制的概念進(jìn)行了描述。法制化、層級(jí)節(jié)制、公私分開(kāi)、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、和效果的可預(yù)見(jiàn)性等特征即構(gòu)成了韋伯的理性官僚制的定義性模式。正是因?yàn)榫邆湟陨系膬?nèi)容特征，理性官僚制才能顯示出無(wú)可比擬的優(yōu)越性，并在應(yīng)對(duì)行政管理任務(wù)量的擴(kuò)張時(shí)游刃有余，從而在現(xiàn)代公共行政管理模式中占據(jù)著重要地位。

（二）理性官僚制在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，正經(jīng)歷著歷史轉(zhuǎn)型，雖然我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行的就是一種官僚制化的行政模式，但這種官僚制卻存留著明顯的傳統(tǒng)社會(huì)的痼疾，從而呈現(xiàn)出諸多非理性的設(shè)置：組織結(jié)構(gòu)上，科學(xué)合理的政府管理體制尚未確立，機(jī)構(gòu)變動(dòng)頻繁且調(diào)整缺乏系統(tǒng)性；管理方式上，政府的具體職能界定模糊，各項(xiàng)制度和規(guī)則不健全、不科學(xué)，普遍缺乏公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)分工和與之相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才，行政管理中的“身份或資歷取向”凌駕于“成績(jī)?nèi)∠颉敝?，行政腐敗?yán)重等；行政文化上，現(xiàn)代理性精神欠缺，法治理念匱乏，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約觀念難以植入以取代傳統(tǒng)封建社會(huì)的“主仆觀念”等。由此，依據(jù)現(xiàn)代官僚制的種種特征判斷，我國(guó)目前仍沒(méi)有建立起真正的理性官僚體制，反而處于官僚化不足的階段。面對(duì)行政體制缺乏理性的現(xiàn)實(shí)，我們首先要做的就是完善官僚體制，建立起全民的、正直的理性官僚制。

三、理性官僚制具體運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)考量

（一）相關(guān)理論的影響

在21 世紀(jì)的今天來(lái)談行政管理體制的改革，就不得不關(guān)注新公共管理、新公共服務(wù)等理論對(duì)這個(gè)領(lǐng)域的影響。它們都是近年來(lái)西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想。于是在我國(guó)行政體制改革的路徑選擇中，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者就主張要將新公共管理、新公共服務(wù)的諸多優(yōu)勢(shì)整合起來(lái)加以考慮。這種愿望固然是好的，但是筆者認(rèn)為這里面存在兩點(diǎn)疑問(wèn)。其一，這種路徑的可行性與現(xiàn)實(shí)性如何？其二，是否西方的這幾種理論就是最適合的不二選擇？實(shí)際上，將上述諸多理論整合加以考慮的想法其真正施行起來(lái)會(huì)存在諸多悖論，這就好比是“效率”與“公平”之間的關(guān)系，它們之間具有天生的排斥性，它們相互的比重也在不同的歷史時(shí)期表現(xiàn)出不同的情形。筆者看來(lái)，行政體制中的價(jià)值倚重也是一樣，在不同的歷史階段應(yīng)該強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的價(jià)值取向。就目前我國(guó)的行政體制而言，我們務(wù)必要加強(qiáng)和鞏固行政體制的理性要素，從行政管理體制的根本要求上加以規(guī)范。正如行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯所言“: 對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的，屬于全民的、正直的韋伯式官僚政府”就第二個(gè)問(wèn)題而言，我們可以注意到，對(duì)理性官僚制消極后果（遏制人的創(chuàng)造性、忽略人的感情等）的批評(píng)與匡正并非只能在西方相關(guān)的公共行政理論（如新公共管理、新公共服務(wù)等）中才能找到，我國(guó)悠遠(yuǎn)而深厚的歷史文化也同樣孕育著很多非常有價(jià)值的思想，它們同樣可以有效地糾正理性官僚制一些極端而消極的影響。

（二）我國(guó)傳統(tǒng)文化對(duì)理性官僚制的補(bǔ)充

我國(guó)傳統(tǒng)文化中有許多精髓的思想能夠?qū)硇怨倭胖频娜觞c(diǎn)部分予以補(bǔ)充。首先，注重道德對(duì)對(duì)注重制度的補(bǔ)充。我們知道，理性官僚制是以法律和規(guī)章制度為最高價(jià)值，以合法化的制度和規(guī)則為最高權(quán)威。對(duì)制度的關(guān)注或者說(shuō)是尊崇無(wú)疑是一種理性的表現(xiàn)，在制度的規(guī)范下，任何人不得任意妄為，所有人的行為都要以合法制度為最高標(biāo)準(zhǔn)。這一方面保證了目標(biāo)的同一，但另一方面，尤其是在西方資本主義的語(yǔ)境中，它又極易導(dǎo)致組織的呆滯和保守。這種擔(dān)憂放在我國(guó)的國(guó)情就會(huì)大大的降低了，因?yàn)槲覈?guó)傳統(tǒng)文化自古以來(lái)就十分尊崇道德和倫理，處處洋溢著濃濃的人情味和人道味?？鬃幼顬槌缟械轮巍?， 道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，孟子也在《禮記·哀公問(wèn)》中要求為政者“以不忍人之心，行不忍人之政”。其次，追求自由對(duì)追求同一的補(bǔ)充。在嚴(yán)格遵守規(guī)則的前提下追求最高程度的效率，理性官僚制極易導(dǎo)致個(gè)人自由的喪失。因?yàn)榉ㄒ?guī)制度的規(guī)范和理性的計(jì)算，都是為了將個(gè)人的行為固定為一種可預(yù)見(jiàn)的對(duì)象，這種剛性的標(biāo)準(zhǔn)極易造成千人一面和墨守成規(guī)的枯燥。慶幸的是，中國(guó)歷來(lái)就有追求自由的傳統(tǒng)，這在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了理性官僚制的弊端。老子在《道德經(jīng)》中曾說(shuō)：“夫物或行或隨、或覷或吹、或強(qiáng)或贏、或挫或隳。是以圣人去甚、去奢、去泰?！边@里的意思是指，人與人各不相同，這是自然而然的事情?！肚f子·天地》篇中也說(shuō)“: 泰初有無(wú)，無(wú)有無(wú)名，一之所起。有一而未形。物得以生謂之德。”當(dāng)人得以充分并自由地發(fā)揮他的天賦才能時(shí)，他才感到快樂(lè)。當(dāng)人得以充分并自由地發(fā)揮他的天賦才能時(shí)，他才感到快樂(lè)。理性官僚制與我國(guó)傳統(tǒng)文化的交織與融合，能夠生發(fā)出持久的剛?cè)嵯酀?jì)的張力，從而更好的解決我國(guó)行政體制改革中遇到的問(wèn)題。

四、現(xiàn)階段我國(guó)行政體制改革的具體措施

（一）堅(jiān)定不移鞏固依法行政的基礎(chǔ)地位

當(dāng)前我國(guó)的行政體制還帶有不少的個(gè)人魅力型權(quán)威和傳統(tǒng)型權(quán)威的特征，行政中的人治色彩濃厚，“家長(zhǎng)制”作風(fēng)和“個(gè)人專(zhuān)斷”往往成為行政的推動(dòng)力，公私不分，血緣關(guān)系和個(gè)人忠誠(chéng)關(guān)系等非理性因素侵蝕、損害公務(wù)人員對(duì)公共目標(biāo)的體認(rèn)，府行政權(quán)力常常超越法制權(quán)力，造成法律的失效。因此，我們迫切需要建立起并鞏固好理性——合法型權(quán)威在我國(guó)行政體制領(lǐng)域的基礎(chǔ)地位，在現(xiàn)階段，這種理性——合法型權(quán)威就是指制度權(quán)威。保障制度權(quán)威的基礎(chǔ)地位，以法律保證行政行為的有限性，推進(jìn)依法行政，通過(guò)國(guó)家法律對(duì)公共行政實(shí)施指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和制衡。

與此同時(shí)，強(qiáng)調(diào)法律的基礎(chǔ)地位，并不是否認(rèn)道德在其中的重要性。法律是對(duì)行政組織和行政人員的規(guī)范，這種規(guī)范非常明確，但在一定程度上又會(huì)產(chǎn)生偏差甚至與法律制定的目標(biāo)背道而馳，因?yàn)樗軌蛴脕?lái)行善，也可以用來(lái)作惡。而行政人員自身的良好道德，其攜帶的責(zé)任、道義等信念，奉獻(xiàn)、仁愛(ài)等精神，都將為法律的實(shí)施擔(dān)負(fù)起更明確的責(zé)任。

（二）循序漸進(jìn)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整

我國(guó)行政體制的組織結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在設(shè)置不合理的現(xiàn)象，行政組織間職責(zé)劃分不清、分工不明晰，職能交錯(cuò)、機(jī)構(gòu)重疊現(xiàn)象極為普遍，不合理的結(jié)構(gòu)設(shè)置使得行政組織的效率極為低下。為了改變這種現(xiàn)象，我們必須進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，要根據(jù)行政機(jī)構(gòu)的功能和職責(zé)范圍，建立起科學(xué)合理的層級(jí)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)，以形成層級(jí)分明、職能明確、政令暢通的行政組織體系。

（三）大刀闊斧開(kāi)展人事行政制度的改革

首先，要努力建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。務(wù)必通過(guò)嚴(yán)格的考任和選任來(lái)選拔公務(wù)員，要特別注重公務(wù)員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化公務(wù)員選拔過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)化取向。其次，要規(guī)范公務(wù)員的非理性行為。務(wù)必防止公務(wù)員權(quán)力的濫用，從根本上消除“官本位”思想的歷史流弊，要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的內(nèi)容與精神履行公務(wù)員義務(wù)，行使公務(wù)員權(quán)力。再次，要建立科學(xué)可行的公務(wù)員考核機(jī)制，樹(shù)立新型的政績(jī)觀。

（四）不懈努力塑造理性的行政文化

歸根到底，行政體制的行為方式要?dú)w因于特定的行政文化。從相當(dāng)?shù)某潭壬险f(shuō)，行政文化的類(lèi)型決定了行政管理的方式。長(zhǎng)久以來(lái)，由于一些歷史因素的影響，我國(guó)行政文化尚表現(xiàn)出很多非理性的特點(diǎn)，人為因素往往在行政管理中起到舉足輕重的作用，這大大降低了我們的行政效率，也對(duì)政府形象產(chǎn)生很大的損害。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化的今天，我們迫切需要一種有效能的行政管理，迫切需要塑造一種能為行政管理帶來(lái)效能的行政文化，即理性的行政文化。

行政文化的理性基調(diào)，能夠?yàn)樾姓芾淼男芴峁┍Ｕ?，但在這個(gè)基礎(chǔ)之上，我們也應(yīng)該注意行政人員情感因素的發(fā)揮。人是有情感的人，而不是冷冰冰的制度的機(jī)器，發(fā)揮人的能動(dòng)性，體現(xiàn)人的個(gè)性，這不僅是人自身發(fā)展的訴求，也是使人能夠創(chuàng)造性作用于事物的要求。

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[責(zé)任編輯：王建武]