摘要：關(guān)于二戰(zhàn)起源的幾個原因，綏靖政策的產(chǎn)生、集體安全體系的失敗以及對希特勒遏制的失敗都與西方民主大國在外交決策機(jī)制上的缺陷有不可割裂的聯(lián)系，因而分析大國在戰(zhàn)前的外交決策選擇就顯得尤為重要，不同外交決策所引起的外交博弈對20 世紀(jì)30 年代國際局勢的發(fā)展起了重要的作用。

關(guān)鍵詞：外交決策；綏靖政策；蘇德互不侵犯條約

一、20世紀(jì)30年代的英德外交決策機(jī)制

不可否認(rèn)，在二戰(zhàn)起源問題上，人們常常討論民主國家尤其是英國在戰(zhàn)前所推行的綏靖政策。人們很難理解，“一個繼承了西方基督教傳統(tǒng)的偉大的西方人民，怎么會被希特勒及其同犯所迷惑，從而成為他們罪惡企圖的工具，”[1](P.71)在探討張伯倫及其政府為什么會實行綏靖政策這個問題前，不妨先分析20 世紀(jì)30 年代的英德兩國在制定外交決策程序上的不同。

1933 年當(dāng)希特勒上臺時，從魏瑪共和國接收下了大量的職業(yè)外交官。這些外交官“與據(jù)說是軟弱無能和失敗的戰(zhàn)時政府頗有牽連”，而希特勒則認(rèn)為他們在魏瑪共和國所執(zhí)行的“外交政策在性質(zhì)上是賣國的”，“這種人負(fù)有使德國崩潰的罪名和責(zé)任”。[2](P.13)盡管如此，納粹上臺之初羽翼未豐，既要在國際上表現(xiàn)得無意改變魏瑪?shù)聡膫鹘y(tǒng)外交政策，繼續(xù)與英法等民主國家敷衍，又需各類人才維持國家機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，無奈只好留用魏瑪政府的職業(yè)外交官。將他推薦給興登堡總統(tǒng)的前總理巴本也本想在魏瑪體制下“使希特勒成為一名馴服的掛名首腦”，然而巴本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了希特勒的政治能力，他很快就“打碎了那個原本設(shè)計來束縛他的人為的鐐銬，并逐漸成為一個執(zhí)掌全權(quán)的獨裁者”，“摧毀了政治自由和法治”。[3](P.65)隨著納粹統(tǒng)治地位的日益穩(wěn)固，希特勒越來越渴望直接控制決策權(quán)，以便順利推行自己征服歐洲、稱霸世界所需的對外戰(zhàn)略。為此，納粹黨在其內(nèi)部設(shè)立了外國政治處、外事處和里賓特洛甫辦公室，處理納粹黨認(rèn)為至關(guān)重要的外交事務(wù)。到了30 年代中期以后，隨著德國重整軍備的順利推進(jìn)，德國的經(jīng)濟(jì)軍事實力急劇壯大，已經(jīng)初步具備了向外擴(kuò)張的條件，而德國軍隊進(jìn)入軍事不設(shè)防區(qū)、干涉西班牙內(nèi)戰(zhàn)等外交冒險的成功，暴露了英法綏靖政策軟弱的本質(zhì)，德國的擴(kuò)張野心急劇膨脹，國防軍也對希特勒表示了效忠，希特勒已不再需要外交部的穩(wěn)健政策這個幌子了。外交部地位的下降，直接體現(xiàn)為許多重大決策是繞過外交部做出的，外交部只是事后才得知。1936 年與日本簽訂《反共產(chǎn)國際協(xié)定》既不是由外交部出面，也不是由國防軍出面，而是由里賓特洛甫來執(zhí)行的。希特勒對外交決策權(quán)的全面控制，使得其外交政策能夠迅速下達(dá)并得到執(zhí)行，特別是1938 年里賓特洛甫接替職業(yè)外交家牛賴特?fù)?dān)任外交部長，更是忠實的執(zhí)行希特勒的政策。希特勒在第三帝國獨裁的建立，對外交決策權(quán)的控制，不僅有利于其外交意志的實現(xiàn)，也大大提高了外交的效率，希特勒的外交意志不需要通過所謂國會的審議以及其他黨派的質(zhì)詢，就可以直接實施。這種優(yōu)勢在戰(zhàn)前的國際背景下顯得尤為明顯。

30 年代的英國政府處在一個相對平穩(wěn)的時期，一戰(zhàn)以后內(nèi)閣由保守黨和工黨輪流執(zhí)政，經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致工黨政府的下臺，保守黨上臺執(zhí)政。這種平穩(wěn)的政治運轉(zhuǎn)體制在和平年代對國家的發(fā)展十分有利，然而在當(dāng)時面對希特勒德國日益威脅的形勢下，這種議會民主決策制在外交上的滯后性和相對的緩慢性就凸顯了出來。工黨雖然在野，然而依然對英國政府的決策有著重大的影響，1933 年工黨通過了反戰(zhàn)的決議，主張通過國聯(lián)而非武力來保障和平，這些對保守黨政府來說是個巨大的制約因素；此外，英國國內(nèi)的輿論、和平組織都對政府施加壓力，反對采取武力手段來推行外交；在保守黨內(nèi)部，決策層也存在不同意見者。在這種政府體制下，保守黨政府如果想推行一項外交政策，就需要通過層層的咨詢、議會的辯論甚至經(jīng)過民意調(diào)查，這使得一種政策由意見到正式形成政策要經(jīng)歷一個漫長的過程，如果在和平年代，這種經(jīng)過民主協(xié)商、足夠理性的政策無疑是必須的。然而在戰(zhàn)爭陰云密布的30 年代，這種漫長的決策過程與希特勒的外交執(zhí)行效率比較而言，其后果可能是災(zāi)難性的。對于張伯倫而言，對于法西斯德國和希特勒的本質(zhì)有著清晰的認(rèn)識，希特勒剛上臺一年，他就發(fā)現(xiàn)了德國故伎重施“以滿足其擴(kuò)張的私利和狂妄的本性”；[4](P.193)1934 年7 月當(dāng)奧地利總理陶爾斐斯被殺后，張伯倫表示“對納粹主義及其全部著作產(chǎn)生了從來沒有過的憎惡”。[5](P.162)然而，在議會民主制下，張伯倫個人的情感顯然無法改變英國政府的整個外交政策，綏靖政策并非出于他的本意，而是經(jīng)過了英國政府討論之后的政策，是英國民意的反應(yīng)。

二、“賭博”外交與“民意”外交的博弈

西方民主國家在外交決策上所受到的制約其消極影響在30 年代逐漸地凸顯，正如泰勒所說的那樣，希特勒上臺后不久在裁軍會議上的種種舉動，就使西方國家就預(yù)感到了希特勒所帶來的“恐怖”前景，在裁軍會議上，“協(xié)約國的政要們對希特勒已不存在幻想”，希特勒也給西方政要們充分的警告，英美兩國的新聞記者不斷的被驅(qū)逐德國，而“西方政治家們對這個問題也看得太清楚了”，如果協(xié)約國此時就“進(jìn)行武力干涉并阻止德國重新武裝”，[3](P.70-71)也許就不會出現(xiàn)以后的種種。然而，各民主大國并沒有做出強(qiáng)硬的反應(yīng)。美國的輿論反對政府的干涉，英國不僅左派反對，內(nèi)部也有反對意見，使得英國政府不能形成一致的意見；英美等國的沉默使主張行動的法國不敢貿(mào)然的進(jìn)行單獨的干涉，西方國家失去了最好的機(jī)會。隨后希特勒宣布退出裁軍會議和國際聯(lián)盟，成功的擺脫了約束，其上臺后第一次“賭博”外交取得了成果。

1936 年3 月7 日，希特勒借口法國在當(dāng)年的2 月27 日批準(zhǔn)的法蘇條約破壞了洛迦諾公約，出兵占領(lǐng)了萊茵非武裝區(qū)。對于萊茵區(qū)的占領(lǐng)，希特勒帶有明顯的“賭博”心理，沒有足夠的可以用以實戰(zhàn)的部隊，軍官們也表示異議。希特勒為此表示一旦出現(xiàn)法國反擊的苗頭就會撤回他的象征性的部隊，但是他堅信將不會招致反擊。希特勒的“賭博”外交在萊茵事件上再次取得了成功，法國由于要舉行一場大選，“沒有一個部長打算實行總動員，只有少數(shù)人主張征召后備役人員”；英國內(nèi)閣曾討論過對德國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁的可能，但是在英國國內(nèi)“幾乎一致認(rèn)為德國人解放了他們自己的國土”，“英國的公眾輿論也不允許這么做”；[3] (P.99) 最后英國政府服從了公眾輿論的觀點，對德國制裁的建議不了了之，希特勒的賭博外交再次取得成功，德國進(jìn)軍萊茵區(qū)也標(biāo)志著“第一次世界大戰(zhàn)后建立的種種安全保障裝置的完結(jié)”，[3](P.102)戰(zhàn)爭也越來越迫近世界人民。

希特勒“賭博”外交的勝利為他在國內(nèi)加強(qiáng)獨裁提供了條件，1937 年12 月，“穩(wěn)健派”的代表人物沙赫特辭去經(jīng)濟(jì)部長職務(wù)；1938 年對納粹黨有異議的國防部長勃洛姆堡因被免職，由希特勒本人接任其職務(wù)；1938 年職業(yè)外交家、外交部長牛賴特辭職，里賓特洛甫接替其職務(wù)；自此所有在職和牽制希特勒的保守主義者都被清除出了決策層，外交和軍事決策的核心層完全由希特勒的親信所掌握。而在英國，1938 年2 月，主張對德強(qiáng)硬的外交大臣艾登辭職，由主張對德和解的哈利法克斯接替，同樣對德主張實行強(qiáng)硬的丘吉爾則被排除在內(nèi)閣之外，英國政府完全被主張“綏靖政策”人士所掌握。

三、英法蘇談判的失敗與蘇德條約的簽訂

1939 年上半年的歐洲大陸已籠罩在戰(zhàn)爭的陰云之下。對于英法而言，與蘇聯(lián)締結(jié)安全保障體系依然有可能阻止大戰(zhàn)的爆發(fā)。然而，英國在談判過程中表現(xiàn)出明顯缺乏足夠的外交誠意，在談判中外交決策表現(xiàn)的速度與蘇聯(lián)相比顯得極其緩慢。英國認(rèn)為，只要維持著與蘇聯(lián)的談判，戰(zhàn)爭就不會發(fā)生。4 月17 日蘇聯(lián)對英國兩天前的建議提出了反建議，然而英國卻直到5 月9 日才做出了答復(fù)，為此蘇聯(lián)的答復(fù)也特意拖了5 天，英國再次隔了13 天才做出回復(fù)；在蘇聯(lián)又隔了5 天才答復(fù)后英國又拖了13 天；直到此時英國的效率才有所加快。但與蘇聯(lián)相比還是顯得緩慢，英國的答復(fù)時間常常在5 天左右，而蘇聯(lián)常常在1 到2 天就做出回復(fù)。直到8 月，英法兩國才派出了并未擁有簽約全權(quán)的代表赴蘇進(jìn)行軍事談判，雙方依然在蘇聯(lián)過境的問題上存在嚴(yán)重分歧。

與英國的緩慢相比，德國與蘇聯(lián)的締約談判顯得迅速而且突然。英蘇之間的談判由于某些原因而缺少保密性，在德國看來，阻止英蘇結(jié)盟的辦法就是德蘇締結(jié)條約；而蘇聯(lián)在對英國的談判過程中的誠意表示懷疑時，在一些場合也表示，“如果能夠和德國達(dá)成協(xié)議，簽訂互不侵犯條約的話，蘇聯(lián)就拒絕同英國簽訂條約了”，[5](P.260)德蘇之間的某種暗示為兩國談判提供了可能，8 月2 日，里賓特洛甫會見蘇聯(lián)代辦阿斯塔科夫，雙方進(jìn)行了第一次正式會談。希特勒德國的集權(quán)體制在對外政策上的效率優(yōu)勢此時顯現(xiàn)了出來，蘇德談判的速度極其迅速。8 月12 日，蘇聯(lián)同意接待德國政治談判代表；15 日，德國向蘇聯(lián)表示里賓特洛甫準(zhǔn)備親自赴莫斯科；19 日蘇聯(lián)表示同意一周后接待里賓特洛甫；20 日希特勒致電斯大林建議里賓特洛甫于22 日或23 日訪問莫斯科，并簽署蘇德互不侵犯條約及議定書；21 日斯大林回電希特勒同意里賓特洛甫23 日訪蘇；23 日蘇德正式簽訂互不侵犯條約。從蘇德談判過程來看，從正式接觸到簽約僅僅用時20 天左右，而英法與蘇聯(lián)的談判從4 月開始一直到8 月依然沒有成功。蘇德互不侵犯條約的簽訂為英法蘇談判正式關(guān)閉了大門，西方民主國家失去了最后一次有可能防止世界大戰(zhàn)的機(jī)會。

西方民主大國在30 年代的外交選擇上過于尊重“民意”和議會民主形式，使得在外交決策效率上顯得落后于希特勒德國，在時機(jī)的把握上也顯得緩慢，在多次有可能制止希特勒的侵略行為時受制于國內(nèi)因素，并由此產(chǎn)生了被世人稱之為“綏靖”的外交政策，使他們一次次失去了寶貴的機(jī)會，最終被拖入世界大戰(zhàn)之中。

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