李　奇

一、國庫集中收付制度主要內(nèi)容

國庫集中收付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定資金的使用，但款項要由財政部門直接或授權(quán)支付。單位有部門預(yù)算，資金仍屬于單位，所有權(quán)、使用權(quán)都沒有改變，僅僅改變了支付方式。

二、建立國庫集中收付制度的意義

建立國庫集中收付制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的內(nèi)在要求，它有利于加強財政監(jiān)督管理，提高資金效益，增強財政在宏觀調(diào)控中的作用，也有利于從源頭上預(yù)防腐敗，具有重要的現(xiàn)實意義。

1、有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高財政資金使用效益。

實行國庫集中支付后，可以解決過去財政資金多環(huán)節(jié)和多戶頭存放的問題，使過去的財政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變成多次小量撥款，由單位分散存放變成單一賬戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎兂蓢鴰旒兄Ц叮@樣有利于財政財政對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強財政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥成本，提高資金的使用效益。

2、有助于強化財政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財政資金。

實行國庫集中收付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變成事前和事中監(jiān)督，把對支出預(yù)算的總額的控制變成對每筆支出的控制，使各單位支出能嚴格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強化預(yù)算的嚴格性。同時，由于實際資金不到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財政資金已不可能。

3、有利于健全財政監(jiān)督機制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。

實行國庫集中收付制度使財政部門內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機制上防止營私。財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，有利于對財政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。同時，還能有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、當前國庫集中收付存在的問題

國庫集中收付制度改革雖然取得了較大成效，但筆者認為，國庫集中收付制度執(zhí)行還受很多不利因素的制約。妥善解決好這些問題對于進一步健全完善國庫集中收付制度具有十分重要的意義。

(一)、財政預(yù)算管理體制不規(guī)范

1、財政資金分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算，不利于國庫集中收付制度的徹底執(zhí)行。

我國財政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算，成為國庫資金。國庫集中收付制度目前只是預(yù)算內(nèi)資金的集中收付。而真正意義上的集中收付是指所有財政資金的集中收付。現(xiàn)在預(yù)算外資金未納入財政的單一賬戶，只通過財政為預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的預(yù)算外資金財政賬戶進行收支，實質(zhì)上脫離了國庫的監(jiān)督，不利于國家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。同時，國庫集中收付制度規(guī)定：財政部門在人行開設(shè)單一賬戶，各預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)零余額賬戶，零余額賬戶只能支出，不能收入。這樣規(guī)定沒有考慮預(yù)算單位之間的業(yè)務(wù)往來，現(xiàn)行的做法是單位之間的預(yù)算外往來通過內(nèi)部轉(zhuǎn)賬處理，而預(yù)算單位之間的預(yù)算內(nèi)往來則必須先轉(zhuǎn)入預(yù)算外專戶，有可能導(dǎo)致預(yù)算資金的流失。

2、預(yù)算編制時間與會計核算年度的不一致，不利于國庫集中收付制度的全面貫徹執(zhí)行。

我國面前預(yù)算編制時間是從上年11月份國務(wù)院下達預(yù)算下一年的預(yù)算指標開始，到次年3月份左右經(jīng)全國人民代表大會討論批準，歷時不足半年，時間太短，往往導(dǎo)致預(yù)算編制不充分，勢必造成預(yù)算執(zhí)行過程調(diào)整多、預(yù)算監(jiān)督無法嚴格執(zhí)行等種種問題。同時，預(yù)算草案在當年3月份或更晚些時候才通過，而之前的財政支出無章可循，不能實現(xiàn)國庫集中收付制度規(guī)定的“各支付單位的每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)必須根據(jù)當前批準的預(yù)算收支計劃向財政部門按用途提出用款申請”的要求?；诖耍ㄗh將我國的預(yù)算批準時間提前到年度前確定，或?qū)㈩A(yù)算年度從歷年制更改為跨年制。

3、部門預(yù)算的編制還不夠精細，不利于國庫集中收付制度監(jiān)督作用的發(fā)揮。

目前我國對預(yù)算單位的收支計劃一般都是根據(jù)財政狀況、預(yù)算單位自身的特點和業(yè)務(wù)進行核定單位年度預(yù)算收支規(guī)模，預(yù)算支出仍達不到逐筆核算的要求，即使在預(yù)算執(zhí)行中各預(yù)算單位還編制季度分月用款計劃，但也不是逐筆核定的，未將所有支出都細化到部門、項目和個人，這樣不利于國庫集中收付制度監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(二)、財政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善

一般有著規(guī)范國庫集中收付制度的國家都有兩套完善的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即政府賬務(wù)處理的中心會計系統(tǒng)和銀行的資金收付系統(tǒng)。我國的政府賬務(wù)是由征收機關(guān)、預(yù)算單位、財政部門和人民銀行的國庫部門同時管理的。財政部門只進行經(jīng)費撥款等粗線條核算，并不進行逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國庫會計。但由于我國中央銀行的國庫會計是不獨立的會計系統(tǒng)。是依附于中央銀行的銀行會計，所以不能體現(xiàn)自身的特點。不能充分和全面地反映國庫收付狀況，無法達到有效管理財政收支的要求。而且，財政、征收機關(guān)、預(yù)算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及時有效地收付，因為在國庫集中收付制度中存在著大量的資金，需要在人民銀行和各商業(yè)銀行，或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來。

(三)、國庫單一賬戶體系建設(shè)不夠規(guī)范。

I目庫集中收付制度是以建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，國庫單一賬號是集中收付制度的核心，建立國庫單一賬戶體系是以清理行政事業(yè)單位的銀行賬號為前提，而當前各地普遍存在賬戶清理不徹底的局面，造成國庫集中收付不能完全按照既定的模式運行，影響了改革的效果。

(四)、預(yù)算單位與單位零余額賬戶開戶銀行的財政用款額度到賬時間不同步，導(dǎo)致款項無法支付。

預(yù)算單位根據(jù)部門預(yù)算按進度上報月度用款計劃。經(jīng)財政部門審批同意后下達用款計劃，預(yù)算單位在該用款額度下達后即可提出用款申請，然而由于預(yù)算單位零余額賬戶開戶銀行尚未收到該用款額度的到賬通知書，往往導(dǎo)致用款申請無法及時支付。

(五)、支付資金過程中退款業(yè)務(wù)處理存在缺陷。

預(yù)算單位提出授權(quán)支付申請后，因收款單位的賬戶名稱或賬號填寫的人為錯誤等原因?qū)е沦Y金支出錯誤，按照財務(wù)制度應(yīng)退回預(yù)算單位零余額賬戶。但是由于單位零余額賬戶具有“只許出不許進”的特殊性質(zhì)，無法將已發(fā)生的財政資金退回零余額賬戶。目前，只能由預(yù)算單位主動與收款單位提前聯(lián)系，將上述款項退回預(yù)算單位的基本戶。

四、對完善國庫集中收付制度的建議

(一)、完善預(yù)算管理體制。

國庫集中收付制度是預(yù)算管理體制的一個核心制度，預(yù)算管

理體制中還有其他相關(guān)的制度，只有好的相關(guān)環(huán)境，才有可能建設(shè)完善的國庫集中收付制度，提高財政資金的管理效率。財政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財政資金都納入預(yù)算內(nèi)，都通過設(shè)置在人民銀行的單一賬戶進行收支，從而是國庫收付真實反映所有的財政收支狀況，并使所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。同時，在真實財政收支信息下才有利于國家宏觀財政政策的制定，有利于縮小財政赤字，減少短期國債的發(fā)行。

(二)、建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。

一是給預(yù)算編制足夠時間，一般要提前一年編制下年預(yù)算，試編三年的滾動預(yù)算，從而有利于預(yù)算的磋商和論證。二是改變預(yù)算年度從歷年制為跨年制。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，即歷年制，但審批各級預(yù)算的各級人大一般都是在3月或更晚時間開會，這使前幾個月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，所以我們應(yīng)該借鑒國外實行跨年制如上年4月1日到第二年的3月31日。

(三)、進一步細化預(yù)算科目，全面推行部門預(yù)算制度。

我國目前預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中收付制度的運行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級預(yù)算科目體系，每項支出都要有相應(yīng)的對應(yīng)科目，把預(yù)算具體到部門、單位和項目。

(四)、建立高效的財政信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)。

財政管理信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)是實行國庫集中收付制度的技術(shù)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。財政管理信息系統(tǒng)是財政管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，一般包括預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和債務(wù)管理系統(tǒng)等一系列信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。尤其是國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)國庫支付管理系統(tǒng)，實質(zhì)上就是國庫集中收付制度的組成部分。通過國庫收支的賬務(wù)系統(tǒng)，既可以克服集中收支、分散核算的缺點，又可以實現(xiàn)集中收支、集中核算和分散核算的結(jié)合。這種理想的模式既有利于國家對國庫資金收支逐筆管理審查，也有利于各預(yù)算單位對自身收支狀況的充分掌握和分析管理。

(五)、完善單一賬戶體系。

國庫集中收付制度改革是以建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的財政性資金收付改革，銀行賬戶的清理是國庫單一賬戶體系是否發(fā)揮其應(yīng)有作用的關(guān)鍵。當前預(yù)算外資金已經(jīng)實行“收支兩條線”和“票款分離”，各項前期工作比較扎實，預(yù)算外資金收入實現(xiàn)了直達財政專戶，取消了單位預(yù)算外資金收入戶，在完善單一賬戶體系中應(yīng)逐漸將預(yù)算外資金的收支納入國庫單一賬戶中。與預(yù)算內(nèi)資金一視同仁，要求單位只保留一個支出賬戶。為進一步搞好國庫集中支付制度改革，有必要加強對單位銀行賬戶的清理，杜絕單位將資金提現(xiàn)后轉(zhuǎn)存基本戶，失去國庫集中收付的現(xiàn)實意義。

(六)、規(guī)范退款業(yè)務(wù)操作程序。

在發(fā)生退款業(yè)務(wù)時。應(yīng)由財政部門授權(quán)后將財政資金交由代理銀行暫存在代理銀行內(nèi)部臨時賬戶中，財政部門應(yīng)對退款業(yè)務(wù)操作過程實時監(jiān)控，代理銀行應(yīng)及時將處理結(jié)果反饋給財政部門。

(七)、建立一個健全的監(jiān)督制約機制。

建立一個健全的監(jiān)督制約機制是為了保證國庫資金的有效運用，其應(yīng)該包括國庫部門自身的監(jiān)督職能、國庫內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督與國庫相關(guān)業(yè)務(wù)往來的外部監(jiān)督；日常監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督；事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。當然這些監(jiān)督又是相互交叉的。具體的說，應(yīng)健全國庫部門自身對國庫資金收支的監(jiān)督職能，尤其是國庫支付部門對國庫資金的運用應(yīng)實行嚴格的逐筆審核制度：人民銀行應(yīng)嚴格依照國庫支付機構(gòu)的撥付指令行事，對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務(wù)進行嚴格監(jiān)督；財政部門應(yīng)對國庫資金運行全過程進行監(jiān)督；政府審計部門應(yīng)結(jié)合財政國庫管理制度，加強對國庫資金運行的外部監(jiān)督。

(八)、進一步提高相關(guān)人員的認識，增強國庫資金管理意識。

國庫集中支付是一項專業(yè)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性較強的工作。需要財務(wù)人員和財務(wù)主管有系統(tǒng)的財政、財務(wù)方面的知識，熟悉和掌握國家的主要財政政策。同時，國庫集中支付是通過建立國庫支付管理信息系統(tǒng)來完成的，國庫集中收付制度改革影響了有些部門和人員的既得利益，受到了來自這些部門和人員的改革阻力，所以我們還應(yīng)該讓他們轉(zhuǎn)變思想，提高認識，積極配合國庫集中收付制度改革，同時提高相關(guān)人員的素質(zhì)，增強國庫資金安全管理意識。