市管縣體制始于上個(gè)世紀(jì)80年代初，至今不過20多年的時(shí)間，又再一次成為了我們今天改革的對象。為什么當(dāng)年這樣一項(xiàng)事關(guān)重大的改革成果“存續(xù)”時(shí)間如此之短，以至于在今天普遍認(rèn)為需要徹底推翻？用省直管縣替代市管縣，這是否意味著市管縣在當(dāng)前條件下已經(jīng)失去了存在的價(jià)值？省直管縣是代表了我國行政體制改革的整體方向還是一種局部的適應(yīng)性改革？行政層級設(shè)定幾個(gè)層次是看國際慣例還是依據(jù)我國的國情？省以下的行政層級是只能整齊劃一還是可以多樣化？如此等等，這些問題迫切需要深入認(rèn)真的研究。
　　
　　市管縣與省直管縣是互補(bǔ)的，空間上可以并存
　　
　　從歷史的角度來分析，當(dāng)前推行的省直管縣與市管縣不是一種替代關(guān)系，而是一種互補(bǔ)的關(guān)系，也可以說是對市管縣體制的一種修正和完善，而不是徹底否定。
　　1982年，中共中央發(fā)布了51號文件，做出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的決定。這個(gè)決定的目標(biāo)是很清楚的，那就是發(fā)揮中心城市的輻射和帶動(dòng)作用，打破城鄉(xiāng)壁壘，用以城帶鄉(xiāng)的辦法促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。這與當(dāng)前倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一致的。但由于城鄉(xiāng)分治的理念、體制長期未能觸動(dòng)，以城帶鄉(xiāng)共同發(fā)展的效果并不理想。再加上不少城市自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，“小馬拉大車”，輻射作用較小，未能完全達(dá)到預(yù)期的目的。但過去沒有起到應(yīng)有的作用并不等于今后仍是如此。不可否認(rèn)，有的地方確實(shí)一度有“市刮縣”、“市擠縣”、和“市卡縣”的現(xiàn)象，尤其是在1994年分稅制改革之后，層層集中，對縣的擠壓相當(dāng)嚴(yán)重，2005年之前，全國有50%的縣不能正常發(fā)放工資，財(cái)政陷入困境。但這不能由此都?xì)w結(jié)到市管縣體制的頭上。在整個(gè)體制、政策長期來向城市傾斜，財(cái)權(quán)層層集中，而財(cái)力下移又缺乏壓力和動(dòng)力的條件下，即是省管縣，怕也難以避免縣鄉(xiāng)受到擠壓的結(jié)局。
　　推進(jìn)城市化是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所必需的，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。而我國當(dāng)前的人口城市化率僅僅40%出頭，而實(shí)際的城市化率還要低，城市化進(jìn)程處于中期。在這種情況下，如何給城市化留出必要的空間仍是不可忽視的重大戰(zhàn)略問題。如果矯枉過正，城市化受到擠壓，將會(huì)給我國的工業(yè)化造成障礙，也不利于國土空間的優(yōu)化和節(jié)約。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的政策將不是權(quán)宜之計(jì)，從以工補(bǔ)農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)的具體方式或途徑來看，市管縣仍是一種重要的方式。發(fā)揮中心城市產(chǎn)業(yè)集群對“三農(nóng)”的輻射和拉動(dòng)作用仍是必要的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可逾越階段。尤其是經(jīng)過多年的發(fā)展，中心城市的實(shí)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，與上個(gè)世紀(jì)80年代的情形相比已不可同日而語，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，中心城市是個(gè)不可或缺的重要載體。
　　擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣其目的一是通過財(cái)政上省直管縣，給縣鄉(xiāng)更多的財(cái)力，擴(kuò)大和改善面向廣大農(nóng)村居民的公共服務(wù)和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止城鄉(xiāng)在公共服務(wù)上的差距進(jìn)一步拉大。二是通過賦予縣更多的自主權(quán)，主要是各類審批權(quán)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展?？h域主要是農(nóng)村，從當(dāng)前的情況來看，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際上就是在保障糧食安全的前提下，依托農(nóng)村、依靠農(nóng)村居民大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，包括各類制造業(yè)、建筑業(yè)和各類服務(wù)業(yè)等。動(dòng)態(tài)地看，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的都必須與城鎮(zhèn)化聯(lián)系起來，不能靜態(tài)地以畫地為牢的方式來實(shí)施對縣鄉(xiāng)的傾斜政策。例如對農(nóng)村公共服務(wù)的提供、公共設(shè)施的建設(shè)都應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程結(jié)合起來。或者說，應(yīng)當(dāng)是在促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中來擴(kuò)大和改善公共服務(wù)，不能假設(shè)當(dāng)前的提供對象永遠(yuǎn)都是居住在農(nóng)村的農(nóng)民。這就要和城鎮(zhèn)化規(guī)劃和城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來。同樣，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能再走過去村村點(diǎn)火、處處冒煙的粗放式發(fā)展方式，各類非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步集中化是必然趨勢。顯然，這也與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)。因此，用發(fā)展的眼光看問題，省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣都不能與城鎮(zhèn)化進(jìn)程獨(dú)立開來，相反，前者應(yīng)是后者進(jìn)程中的一個(gè)重要組成部分。城鎮(zhèn)化不等于發(fā)展城鎮(zhèn)，而是體現(xiàn)在“三農(nóng)”比重下降，更多的農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為市民。就此而言，省直管縣也好，市管縣也好，都只是不同方式、不同途徑的選擇，不存在非此即彼的替代關(guān)系，而是互補(bǔ)的。全國各地情況千差萬別，可因地制宜，自主選擇。
　　
　　政府層級變化有一個(gè)自然的過程，不可主觀臆斷
　　
　　從行政體制改革的視角來看，有個(gè)普遍的看法是，省直管縣是實(shí)現(xiàn)政府扁平化的一個(gè)重要契機(jī)，借此機(jī)會(huì)，加快行政層級改革，由五級政府變成三級政府，省以下縣、市分治，解除隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成派出機(jī)構(gòu)，從而地方政府變成省、市縣兩級政府。
　　這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)一是國際慣例，二是管理效率，三是市管縣的弊端和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)。在全球化時(shí)代，放眼望去，有五級政府的國家少之又少，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家多數(shù)是三級政府，因而對我們這種五級政府體制產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為不符合“國際慣例”和世界發(fā)展“潮流”。顯然，這種以他國之做法來衡量我國的行政體制是經(jīng)不起推敲的，其邏輯上是說不通的。任何成功的經(jīng)驗(yàn)都不可復(fù)制，更不要說是行政體制。從大類來說，發(fā)達(dá)國家有單一制，如日本、法國、英國，我國也是單一制，似乎有許多共同之處。其實(shí)，兩者有質(zhì)的區(qū)別。西方的單一制是分權(quán)性單一制，地方政府是高度自治的；而我國是委托代理性單一制，下級政府隸屬于上級政府?？床坏竭@個(gè)區(qū)別而簡單類比模仿自然是行不通的。
　　至于說從管理的角度看，減少層級，可以降低成本，提高行政效率，至今沒有看到有說服力的解釋，多數(shù)是一種直覺。持有這種觀點(diǎn)的人，多數(shù)已經(jīng)感覺到，管理幅度太大，將會(huì)超出現(xiàn)有管理能力，因而提出了把省變小的主張，以適應(yīng)扁平化的需要。這種想法完全忽略了省級區(qū)劃大規(guī)模調(diào)整所帶來的巨大成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，在委托代理關(guān)系下，影響行政效率的不是層級，而是各級政府能否真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府以及權(quán)限的集中程度。若是各級政府不轉(zhuǎn)型，權(quán)限又過于集中，即使是省直管，行政效率也難以提高。
　　市管縣也好，省直管縣也好，都不會(huì)十全十美，關(guān)鍵是看其條件和外部環(huán)境。當(dāng)前對市管縣體制的分析判斷是有誤區(qū)的，把市管縣體制下出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、城鄉(xiāng)差距加大等等問題完全歸咎于市管縣體制本身，實(shí)屬李代桃僵。而國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)多數(shù)以浙江為樣板。其實(shí)浙江的經(jīng)驗(yàn)不是推行了省直管縣，而是從一開始，浙江就沒有實(shí)行真正的市管縣，實(shí)際上一直都是在實(shí)行省直管縣體制。因?yàn)檎憬氖猩?，且?jīng)濟(jì)實(shí)力弱小，而浙江經(jīng)濟(jì)的特色是從家庭工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始發(fā)展起來的，縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力反而強(qiáng)，在這種情況下，實(shí)行省直管縣，并下放管理權(quán)限是一個(gè)符合省情的合理選擇。如果說要學(xué)浙江，應(yīng)該學(xué)的是從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，不模仿，不跟風(fēng)。如分稅制改革、國地稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)等等，浙江都是獨(dú)樹一幟。因此，浙江的做法有其獨(dú)特的條件和環(huán)境，難以在全國推行。
　　其實(shí)，政府層級變化有一個(gè)自然的發(fā)育過程，只可順勢而為，不可強(qiáng)力推行。我國地域廣袤，在行政構(gòu)架上，省以下可以多樣化，不必拘泥于一律，依據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人口、轄區(qū)面積、社會(huì)歷史傳統(tǒng)和民族成分等因素，實(shí)行具有不同層級的行政管理體制。只有適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的體制，才是最好的體制。對于城市化程度較高，中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的地區(qū)，沒有必要推行省直管縣。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣自然就會(huì)逐步變?yōu)槭休爡^(qū)，融入城鎮(zhèn)體系之中，如珠三角、長三角地區(qū)。對于經(jīng)濟(jì)落后，且又轄區(qū)面積大的地區(qū)，如西部的一些省區(qū)，則不能推行省直管縣，可以在財(cái)政上搞一些“直通車”做法，如轉(zhuǎn)移支付，但在行政上不能省直接對縣，否則可能導(dǎo)致管理失控，危害國家安全與穩(wěn)定。顯然，對于有自治州的省區(qū)，對于自治州的所轄縣也是不能實(shí)行省直管縣的，否則有違民族自治原則精神。只有符合以下條件的，可以考慮逐步實(shí)行省直管縣財(cái)政體制和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，甚至逐步過渡行政上直管：一是省級財(cái)政有一定調(diào)控能力的；二是中心城市較少而且較弱的；三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了一定基礎(chǔ)。中部一些省份已經(jīng)在嘗試實(shí)行省市管縣財(cái)政體制并對縣下放經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限?？傮w看，對于緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和擴(kuò)大公共服務(wù)方面有明顯成效，但對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響仍有待于進(jìn)一步觀察。（作者為財(cái)政部科研所副所長）