蔡金花

改革開放30年以來,我國(guó)教育體制改革和教育法制建設(shè)的核心內(nèi)容之一,在于落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出,“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上,政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過死,使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力;而政府應(yīng)該加以管理的事情,又沒有很好地管起來”,因此,要“改革管理體制,在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí),堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》,進(jìn)一步提出“使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”,要求通過立法,明確高校的權(quán)利和義務(wù),使高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《教育法》)首次以法律的形式明確了學(xué)校的法人地位,規(guī)定了學(xué)校的9項(xiàng)權(quán)利。1998年《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》)進(jìn)一步確立了高校的法人地位,規(guī)定高校應(yīng)面向社會(huì),依法自主辦學(xué),實(shí)行民主管理,并規(guī)定了高校享有的7項(xiàng)權(quán)利。這些教育政策、法律和法規(guī)不僅確認(rèn)了高校的辦學(xué)自主權(quán),而且也對(duì)高校依法行使辦學(xué)自主權(quán)提出了要求。

一

法律法規(guī)對(duì)高校的辦學(xué)權(quán)利和辦學(xué)行為進(jìn)行了規(guī)定,但并不意味著高校就能夠真正地實(shí)行和推進(jìn)依法辦學(xué),這也正是我國(guó)當(dāng)前教育法制建設(shè)過程中面臨的重要問題之一。

當(dāng)前,我國(guó)高校依法辦學(xué)存在多種問題,主要集中在以下幾個(gè)方面:

第一,教育法律體系不完善。雖然我國(guó)相繼制定了《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》、《中華人民共和國(guó)教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等,為高校依法辦學(xué)奠定了有法可依的基礎(chǔ),但這些法律、法規(guī)和規(guī)章中的某些規(guī)定仍然具有較強(qiáng)的行政保護(hù)色彩,強(qiáng)調(diào)教育行政部門和高校權(quán)力的行使,忽視對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的約束,忽視對(duì)作為被管理方的教師和學(xué)生的權(quán)利的保護(hù)。

第二,高校內(nèi)部管理制度不完善。高校的內(nèi)部管理制度包括教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、學(xué)生事務(wù)以及資產(chǎn)管理等方面,這些制度是高校開展各項(xiàng)活動(dòng)的依據(jù),必須以國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ),并遵守教育事業(yè)發(fā)展的特性和規(guī)律。但高校現(xiàn)有的部分內(nèi)部管理制度與國(guó)家的法律、法規(guī)和規(guī)章存在一定的沖突,引起了社會(huì)對(duì)于高校行使辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)注。例如,高校為了便于管理學(xué)生,出臺(tái)了操作性強(qiáng)的校規(guī),對(duì)學(xué)生的部分權(quán)利作出嚴(yán)格的限制,或者對(duì)學(xué)生的違紀(jì)行為作出過重的處分規(guī)定,在一定程度上對(duì)學(xué)生受教育權(quán)等法定權(quán)利產(chǎn)生了極為不利的影響。

第三,高校濫用辦學(xué)自主權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定,高校具有7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán),其中,招生權(quán)、人事權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公眾關(guān)注的焦點(diǎn),也是高校最為重要的幾項(xiàng)權(quán)利。例如,有的高校不按照教育法律、法規(guī)行使招生自主權(quán),致使在自主招收本科生、碩士生、博士生過程中出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象,由此而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象是高校對(duì)教育公益性的背離。有的高校濫用人事權(quán),不按照規(guī)定的條件和程序聘用或者解聘教師,損害了教師的合法權(quán)益。有的高校沒有按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格行使財(cái)產(chǎn)權(quán),校內(nèi)的財(cái)務(wù)管理混亂,科研經(jīng)費(fèi)管理松散,出現(xiàn)了教師和管理人員挪用經(jīng)費(fèi)等事件,在社會(huì)上造成了極為惡劣的影響。

第四,教師和學(xué)生權(quán)益受損后的救濟(jì)渠道不通暢。有權(quán)利即有救濟(jì),如果權(quán)利在受到損害時(shí)不能得到救濟(jì)和恢復(fù),那么權(quán)利也不可能得到完全的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前,高校保護(hù)教師和學(xué)生權(quán)利的制度較為缺乏,尤其是沒有建立校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu),或者即使建立了也形同虛設(shè),未能較好地保護(hù)教師和學(xué)生的合法權(quán)益。

二

高校依法辦學(xué)是我國(guó)依法治教的重要組成部分,是未來一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)教育體制改革和教育法制建設(shè)的重要任務(wù)。推進(jìn)高校依法辦學(xué),對(duì)于舉辦者——政府而言,一方面需要合理、明確地劃分其與高校權(quán)力的界限,保障高校能夠獨(dú)立地行使辦學(xué)自主權(quán),另一方面需要加強(qiáng)對(duì)高校自主辦學(xué)的監(jiān)督,使高校的發(fā)展方向不偏離公益性的目的。

對(duì)于高校而言,則需要從以下方面作出努力:

第一,制定章程,完善內(nèi)部管理體制。《教育法》第二十六條規(guī)定設(shè)立學(xué)校必須具備章程,第二十八條規(guī)定學(xué)校按照章程自主管理,這同樣適用于高校。教育部《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國(guó)教育法>若干問題的意見》要求各級(jí)各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu),原則上應(yīng)實(shí)行“一校一章程”。高校依法制定的學(xué)校章程是學(xué)校自主辦學(xué)的重要依據(jù),需要經(jīng)學(xué)校教職工代表大會(huì)審議通過、主管教育行政部門核準(zhǔn)后實(shí)施。高校按照其核準(zhǔn)實(shí)施的學(xué)校章程完善內(nèi)部管理制度。一方面,堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,既要保障校長(zhǎng)依法享有的法定權(quán)力和權(quán)利,也要加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的制約與監(jiān)督。同時(shí),在學(xué)校內(nèi)部合理地配置行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力。另一方面,高校要按照學(xué)校章程設(shè)立和完善教育工會(huì)等機(jī)構(gòu),制定一系列涉及教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、學(xué)生事務(wù)以及科研項(xiàng)目管理、科研經(jīng)費(fèi)使用、科研成果獎(jiǎng)勵(lì)等方面的相關(guān)制度。

第二,依法招收和管理學(xué)生,保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)利。高校要依照教育法律法規(guī)的規(guī)定招收學(xué)生,為受教育者提供公平的受教育機(jī)會(huì),堅(jiān)決杜絕招生過程中的違規(guī)和腐敗問題。高校要依法對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理,其管理行為的內(nèi)容要合法合理,程序要公平公正,保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)和其他合法權(quán)益。其中,校規(guī)是學(xué)校依法管理學(xué)生的基礎(chǔ)和依據(jù),其內(nèi)容既不能超越教育法律法規(guī)和其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍,也不能與這些法律法規(guī)相抵觸;對(duì)學(xué)生法定權(quán)利的限制,必須以不侵犯其受教育權(quán)為限度,使其控制在合法與合理的范圍之內(nèi)。鑒于此,高校應(yīng)當(dāng)清理現(xiàn)有的規(guī)章制度,修改或廢止與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的、不符合高校發(fā)展目標(biāo)的或已經(jīng)失效的相關(guān)規(guī)定。其中,對(duì)校規(guī)的清理尤為必要,必須及時(shí)修改那些與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸的規(guī)定,避免學(xué)校濫用權(quán)力,侵犯學(xué)生的其他法定權(quán)利。當(dāng)學(xué)生的合法權(quán)利受到侵害時(shí),高校應(yīng)當(dāng)為學(xué)生提供權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制,為學(xué)生提供校內(nèi)申訴等救濟(jì)途徑,補(bǔ)救學(xué)生受損的權(quán)利。

第三,依法聘任和管理教師,充分調(diào)動(dòng)教師工作的積極性。高校應(yīng)遵循《教育法》和《高等教育法》以及相關(guān)人事政策,與教師簽訂聘任合同,為教師提供相應(yīng)的工作條件,及時(shí)落實(shí)教師的相關(guān)福利待遇,從而充分地調(diào)動(dòng)教師工作的積極性。高校應(yīng)當(dāng)制定完善的教師評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系,公平、公正地評(píng)價(jià)教師的工作,維護(hù)教師的教育教學(xué)權(quán)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)和學(xué)術(shù)管理權(quán),促進(jìn)教師專業(yè)化發(fā)展,提升教師的專業(yè)地位。其中,高校要保障教師行使懲戒的權(quán)力,維護(hù)正常的教學(xué)秩序,但也必須嚴(yán)格監(jiān)督教師懲戒權(quán)的行使,避免教師對(duì)學(xué)生合法權(quán)益的侵犯。

第四,完善教職工、社會(huì)參與管理和監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)教育法律法規(guī)確定了高校的辦學(xué)自主權(quán),但這種辦學(xué)自主權(quán)不是高校隨意行使的權(quán)力,應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的制約。除了政府作為舉辦者對(duì)高校的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)對(duì)高校的司法監(jiān)督之外,高校應(yīng)建立有效的內(nèi)部約束機(jī)制和社會(huì)民主監(jiān)督機(jī)制,做到“擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)”和“用好辦學(xué)自主權(quán)”的統(tǒng)一。具體來說,高校要進(jìn)一步完善教職工代表大會(huì),保障教職工對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)決策的知情權(quán)和民主參與權(quán);要全面實(shí)行校務(wù)公開制度,公開辦事制度、辦事程序和辦事結(jié)果,包括及時(shí)向教職工公開學(xué)校重大決策、財(cái)務(wù)收支情況、教職工福利待遇以及其他事項(xiàng),也包括向社會(huì)公開學(xué)校的招生規(guī)定、收費(fèi)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等;要積極推動(dòng)社區(qū)參與學(xué)校的管理,為學(xué)校的發(fā)展提供切實(shí)可行的建議,并監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)行為。

第五,保障高校辦學(xué)的公益性。教育法學(xué)專家勞凱聲認(rèn)為,公立學(xué)校是國(guó)家以培養(yǎng)人才為目的而舉辦的,由公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持的公立公益性機(jī)構(gòu),因其特定目的的公益性和服務(wù)對(duì)象的不特定性特征而享有確定的公權(quán)力,有別于以私益為歸宿的企業(yè)法人或單一的民事主體。因此,高校作為政府依法舉辦的公立機(jī)構(gòu),雖然其法人地位決定了它享有一定的民事權(quán)利,但高校的功能也決定了它的民事權(quán)利必須受到必要的限制,以保障其辦學(xué)的公益性。對(duì)于社會(huì)廣泛關(guān)注的收費(fèi)問題,高校不能完全依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制自行制定收費(fèi)政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)該遵守以政府指導(dǎo)價(jià)格為基礎(chǔ)的收費(fèi)制度,規(guī)范和約束自己的收費(fèi)行為?！?/p>

(作者單位:北京師范大學(xué)教育學(xué)院)

[責(zé)任編輯:蔡桂蘭]