鄧啟峰 陳太玉

摘要:在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,銀行業(yè)作為經(jīng)營(yíng)貨幣的特殊行業(yè)在社會(huì)資源的配置過(guò)程中起著重要作用。由于銀行業(yè)相對(duì)于其他行業(yè)而言具有特別顯著的外部性,世界各國(guó)普遍對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格管制。本文對(duì)我國(guó)的銀行業(yè)法人機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析,提出了政策建議。

關(guān)鍵詞:商業(yè)銀行;準(zhǔn)入;審慎

中圖分類號(hào):DF438.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)29—0232—02

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中,銀行業(yè)作為經(jīng)營(yíng)貨幣的特殊行業(yè)在社會(huì)資源的配置過(guò)程中起著重要作用。由于銀行業(yè)相對(duì)于其他行業(yè)而言具有特別顯著的外部性,世界各國(guó)普遍對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格管制。我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行法人實(shí)施較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理,但也存在不少問(wèn)題,降低了社會(huì)福利和商業(yè)銀行本身的效率。

一、我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行法人實(shí)施較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理

目前,在我國(guó)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入管理是中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”)的職責(zé)。銀監(jiān)會(huì)在《商業(yè)銀行法》和《外資銀行外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等的基礎(chǔ)上,頒發(fā)了《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》和《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》等規(guī)章制度,對(duì)銀行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入做出具體規(guī)定。從這些規(guī)章看,我國(guó)對(duì)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理是較為嚴(yán)格的。其中城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、合作銀行和信用聯(lián)社的申請(qǐng)人都是原城市信用社和農(nóng)村信用社。從實(shí)際情況看,我國(guó)自1996年以來(lái),僅新設(shè)一家股份制商業(yè)——渤海銀行。浙商銀行、安徽銀行和江蘇銀行等商業(yè)銀行都是由城市商業(yè)銀行重組而成。

(一)注冊(cè)資本金。股份制商業(yè)銀行需要10億元;城市商業(yè)銀行需要1億元;農(nóng)村商業(yè)銀行需要5000萬(wàn)元;農(nóng)村合作銀行需要2000萬(wàn)元;農(nóng)村信用合作聯(lián)社和村鎮(zhèn)銀行需要300萬(wàn)元。

(二)發(fā)起人資格。股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行發(fā)起人包括:境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的其他發(fā)起人。1.境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)作為股份制商業(yè)銀行法人機(jī)構(gòu)的發(fā)起人,應(yīng)當(dāng)符合的硬性條件主要有:(1)商業(yè)銀行資本充足率不低于8%,非銀行金融機(jī)構(gòu)資本總額不低于加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總額的10%;(2)權(quán)益性投資余額原則上不超過(guò)其凈資產(chǎn)的50%(合并會(huì)計(jì)報(bào)表口徑);(3)最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利。2.境外金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人的條件。主要有:(1)最近1年年末總資產(chǎn)原則上不少于100億美元;(2)銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)最近2年對(duì)其長(zhǎng)期信用評(píng)級(jí)為良好;(3)最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利;(4)商業(yè)銀行資本充足率應(yīng)達(dá)到其注冊(cè)地銀行業(yè)資本充足率平均水平且不低于8%;非銀行金融機(jī)構(gòu)資本總額不低于加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)總額的10%等。(5)單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者向單個(gè)中資商業(yè)銀行投資入股比例不得超過(guò)20%,多個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者投資入股比例合計(jì)不得超過(guò)25%。3.境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人的條件。主要有:(1)在工商行政管理部門登記注冊(cè),具有法人資格;(2)具有良好的社會(huì)聲譽(yù)、誠(chéng)信記錄和納稅記錄,能按期足額償還金融機(jī)構(gòu)的貸款本金和利息;(3)財(cái)務(wù)狀況良好,最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利;(4)年終分配后,凈資產(chǎn)達(dá)到全部資產(chǎn)的30%(合并會(huì)計(jì)報(bào)表口徑);(5)除國(guó)務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司外,權(quán)益性投資余額原則上不超過(guò)本企業(yè)凈資產(chǎn)的50%(合并會(huì)計(jì)報(bào)表口徑);(6)入股資金來(lái)源真實(shí)合法。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)起人資格比股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行有所放松。一是其發(fā)起人在境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)和銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的其他發(fā)起人外,增加了自然人。二是境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)條件從“最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利”降低到“最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利”。

(三)其他審慎條件。1.有符合《中華人民共和國(guó)公司法》和《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》規(guī)定的章程。2.有符合任職資格條件的董事、高級(jí)管理人員和熟悉銀行業(yè)務(wù)的合格從業(yè)人員。3.有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度;4.有與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、安全防范措施和其他設(shè)施。5.具有良好的公司治理結(jié)構(gòu);6.具有健全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系,能有效控制關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn);7.地方政府不向銀行投資入股,不干預(yù)銀行的日常經(jīng)營(yíng);8.股份制商業(yè)銀行發(fā)起人股東中應(yīng)當(dāng)包括合格的戰(zhàn)略投資者等。

二、當(dāng)前準(zhǔn)入管理制度存在的問(wèn)題

(一)缺乏統(tǒng)一的銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。主要表現(xiàn)為:人為地分立中資銀行和外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定,立法上仍沿用過(guò)去對(duì)中、外資銀行區(qū)別對(duì)待的做法,要么對(duì)中資銀行更優(yōu)惠,要么對(duì)外資銀行更優(yōu)惠,從而造成二者在準(zhǔn)入方面事實(shí)上的不平等。對(duì)中資銀行的準(zhǔn)入規(guī)定也不統(tǒng)一,有些是專門針對(duì)國(guó)有銀行,有些只適用于股份制銀行,對(duì)城鄉(xiāng)信用社也有一些特殊規(guī)定,從而又造成了中資銀行之間的標(biāo)準(zhǔn)不一。以上準(zhǔn)入制度的安排反映了當(dāng)前我國(guó)金融立法仍保持了以往的思維慣性,缺乏市場(chǎng)主體平等的立法價(jià)值取向。這種人為的割裂直接導(dǎo)致了法律規(guī)定之間銜接的困難,并容易出現(xiàn)矛盾,同時(shí)又增加了執(zhí)行的難度以及今后進(jìn)一步完善相關(guān)準(zhǔn)入制度的成本。

(二)監(jiān)管部門審批享有巨大的自由裁量權(quán)。盡管監(jiān)管部門對(duì)銀行設(shè)立規(guī)定了具體的準(zhǔn)入條件。但從實(shí)際操作來(lái)看,并不是滿足這些條件就可以設(shè)立銀行的。一家新銀行的設(shè)立關(guān)鍵在于監(jiān)管部門的審批。監(jiān)管部門是否批準(zhǔn)設(shè)立新銀行不僅考慮申請(qǐng)人是否達(dá)到法律法規(guī)的具體條件,更重要的是考慮是否有利于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,是否有利于我國(guó)的金融穩(wěn)定。這種做法雖然在一定程度上保障了銀行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)價(jià)值,有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn),但卻形成了商業(yè)銀行業(yè)中的高度壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。這種高度壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)既會(huì)對(duì)社會(huì)福利產(chǎn)生不利的影響,也會(huì)對(duì)商業(yè)銀行自身的效率產(chǎn)生不利的影響。通過(guò)對(duì)我國(guó)2006-2008年上市銀行效率的分析,三年來(lái)我國(guó)上市銀行的技術(shù)效率和純技術(shù)效率均呈下降趨勢(shì),這說(shuō)明我國(guó)上市銀行的經(jīng)營(yíng)管理能力沒(méi)有得到顯著提高,反而有所下降。同時(shí)技術(shù)效率下降幅度大于純技術(shù)效率,說(shuō)明規(guī)模不經(jīng)濟(jì)是技術(shù)效率下降的主要原因①。我國(guó)主要商業(yè)銀行的規(guī)模不經(jīng)濟(jì),充分說(shuō)明了競(jìng)爭(zhēng)不足的惡果。

(三)高管人員的準(zhǔn)入條件設(shè)置不符合實(shí)際。在人員準(zhǔn)人方面,強(qiáng)調(diào)高管人員的學(xué)歷、行業(yè)工作年限、專業(yè)技術(shù)職稱等,但對(duì)其是否管理過(guò)類似的銀行、是否懂得經(jīng)營(yíng)、工作業(yè)績(jī)?nèi)绾?、個(gè)人品行等則缺乏相應(yīng)考慮,而這點(diǎn)對(duì)新銀行的負(fù)責(zé)人而言又尤為重要。

(四)對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入規(guī)制存在不足。主要表現(xiàn)在我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)體性和程序性法律規(guī)制欠缺。一是外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入形式規(guī)制僵化,規(guī)定的準(zhǔn)入形式較少,不利于適應(yīng)形勢(shì)變化的需要;二是對(duì)銀監(jiān)會(huì)的審查與拒絕機(jī)制的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,可操作性不強(qiáng);三是雙重許可和對(duì)母國(guó)監(jiān)管要求的不足;四是外資銀行的業(yè)務(wù)范圍要大于我國(guó)《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的國(guó)內(nèi)銀行業(yè)務(wù)范圍。使得外資銀行享有比國(guó)內(nèi)銀行更加優(yōu)惠的待遇。

(五)民營(yíng)銀行準(zhǔn)入仍然存在法律障礙。目前,我國(guó)發(fā)展民營(yíng)銀行已初具法律、政策基礎(chǔ),如《商業(yè)銀行法》和《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等均消除了設(shè)立民營(yíng)銀行限制性或歧視性的法規(guī),但要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)民營(yíng)銀行的準(zhǔn)入和開放,現(xiàn)實(shí)中仍存在不少障礙:一是市場(chǎng)準(zhǔn)入法規(guī)的缺失。在我國(guó)至今尚未健全完善的民營(yíng)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制,且相關(guān)的法規(guī)政策也過(guò)于原則性和不完整。二是高級(jí)管理人員選任難。目前我國(guó)銀行法律規(guī)定銀行高級(jí)管理人員由銀監(jiān)部門審查任職資格,這一規(guī)定無(wú)疑對(duì)民營(yíng)銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)構(gòu)成較大的影響,從真正意義上民營(yíng)銀行“民營(yíng)化”充分實(shí)現(xiàn)上來(lái)講,也是一種阻礙。

三、政策建議

(一)仿效歐美國(guó)家對(duì)新設(shè)銀行采取“準(zhǔn)則主義”原則。所謂準(zhǔn)則主義,是指設(shè)立銀行只要符合法律規(guī)定的條件,就可以申請(qǐng)注冊(cè)。

(二)允許自然人作為銀行發(fā)起人,取消對(duì)自然人和境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)投資入股銀行業(yè)的比例限制。只要符合審慎條件,監(jiān)管部門就可以允許自然人和境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人。

(三)修改銀行業(yè)高級(jí)管理人員任職資格條件。一方面要強(qiáng)調(diào)工作經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)操守和聲譽(yù)因素,放寬學(xué)歷、年限等限制。另一方面要對(duì)“是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系、是否存在兼職兼任關(guān)系等”,改為個(gè)人承諾申明制度,即由擬任人對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行書面承諾,監(jiān)管部門保留事后否決權(quán),一旦發(fā)現(xiàn)虛假承諾即取消任職資格。

(四)要完善《破產(chǎn)法》、建立商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度不但可以保護(hù)存款人的利益,而且還有助于商業(yè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)有問(wèn)題的商業(yè)銀行采取及時(shí)有效的干預(yù)措施,防范被保險(xiǎn)的商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。存款保險(xiǎn)公司應(yīng)根據(jù)商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量確定存款保險(xiǎn)金的比率。同時(shí),存款保險(xiǎn)公司作為商業(yè)銀行監(jiān)管體系中一個(gè)重要環(huán)節(jié),可以加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管。

注釋:

①鄧啟峰、藍(lán)文興、陳太玉,“我國(guó)上市銀行效率的實(shí)證分析:2006-2008年”,《河北金融》2009(7)。

參考文獻(xiàn):

[1]陳穎.商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)日與退出問(wèn)題研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[2]樓文龍.“中小商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的改革探索與思考”[J].《中國(guó)金融》,2008,(8).

(責(zé)任編輯/彭巍)