張　倩

摘要：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度是中央繼農(nóng)村稅費(fèi)改革之后提出的又一重大措施，旨在通過(guò)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支來(lái)緩解基層財(cái)政困難、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。通過(guò)對(duì)河南省寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本情況的了解及對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革相關(guān)文件、數(shù)據(jù)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)寶豐縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)施已有效地堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的漏洞，而且規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也得到了一定程度的控制。但改革也遇到了不能正確處理一級(jí)財(cái)政與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的關(guān)系，對(duì)縣鄉(xiāng)責(zé)任界定不清，缺少相關(guān)配套改革措施等問(wèn)題。為此，需要進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能，落實(shí)好相應(yīng)的改革配套措施。

關(guān)鍵詞：寶豐縣鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理體制

中圖分類號(hào)：F8lO文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)04-050-02

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是中央統(tǒng)一部署財(cái)政部著力推進(jìn)的工作之一。2005年3月，河南省平頂山市在寶豐縣的城關(guān)、石橋、張八橋、李莊等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)推進(jìn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，2005年8月，全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部都實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)施3年多來(lái)，寶豐縣取得了較好的成效，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，值得有關(guān)部門高度關(guān)注。本文將在總結(jié)寶豐縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上。對(duì)寶豐縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革進(jìn)行一些探討與建議。

一、寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本現(xiàn)狀

寶豐縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，發(fā)展較為緩慢，2007年寶豐縣農(nóng)民人均純收入為4387元，略高于全國(guó)平均水平(4140元)，還有一小部分群眾尚未解決溫飽問(wèn)題。政府提供的農(nóng)村公共品與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求相差較遠(yuǎn)。

財(cái)政體制方面，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政以來(lái)，各縣區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不斷進(jìn)行調(diào)整，主要是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方收入上劃縣級(jí)，年初下達(dá)考核任務(wù)，年終超(減)收部分實(shí)行補(bǔ)助或縣鄉(xiāng)分成。近年來(lái)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)支出實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育現(xiàn)已基本上劃為縣級(jí)以上政府的事權(quán)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共衛(wèi)生、公共安全、司法、土地等事權(quán)也上劃縣級(jí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌資方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籌資渠道有預(yù)算內(nèi)收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)收入等。取消“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加后，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的多鎮(zhèn)主體稅種消失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入日趨減少。不僅如此，實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的構(gòu)成發(fā)生了較大的變化，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自給能力進(jìn)一步減弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得財(cái)力的主要途徑變?yōu)樯霞?jí)轉(zhuǎn)移支付。

如表1所示，自農(nóng)村稅費(fèi)改革(2003年)以來(lái)，上級(jí)補(bǔ)助收人比重都在98％以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了少數(shù)協(xié)稅、護(hù)稅、行政事業(yè)單位收入外，已沒(méi)有自己額外的財(cái)力，其他收入和每年的結(jié)余收入更是越來(lái)越無(wú)足輕重。

另外，寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚存在大量的債務(wù)。由于實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力下降，一些必保的基本支出得不到保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不舉債。相關(guān)資料顯示，全縣317個(gè)村里面無(wú)債務(wù)的村數(shù)只有15個(gè)，即全縣有95.2％的村都不同程度地負(fù)擔(dān)著大小不一的債務(wù)，2005年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)債6072.3萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債506.025萬(wàn)元。另外。2005年數(shù)據(jù)顯示寶豐縣絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)總額與其集體總收入的比重都比較大。寶豐縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模極其龐大，成為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)異常沉重的負(fù)擔(dān)。

二、寶豐縣實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的主要內(nèi)容及其成效

在現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策不變的前提下，寶豐縣財(cái)政局設(shè)鄉(xiāng)財(cái)縣管中心，通過(guò)集中核算和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所預(yù)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政支出的報(bào)審與明細(xì)核算。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出采取“預(yù)算統(tǒng)編，賬戶統(tǒng)設(shè)，支出統(tǒng)撥，采購(gòu)統(tǒng)辦，人員統(tǒng)管”等辦法進(jìn)行規(guī)范管理。其所取得的主要成效有以下幾個(gè)方面：

1堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的漏洞。改革前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入管理水平低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入管理不規(guī)范，致使不少收入游離于財(cái)政的監(jiān)督之外，“收支兩條線”改革未全面得到落實(shí)。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革后，縣財(cái)政局可以直接監(jiān)控各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入狀況，有效地堵住收入漏洞，確保了財(cái)政收入的及時(shí)入庫(kù)，防止收入流失。

2規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出行為。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束軟化、監(jiān)督乏力。上級(jí)下達(dá)的各類專項(xiàng)資金被擠占、挪用現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，很大程度上影響了基層人員工作的積極性，也極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，統(tǒng)一管理和核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)支出得到了保障，支出結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，各項(xiàng)專款實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ貌⒓皶r(shí)足額撥付到位，保證干部職32212資的按時(shí)足額發(fā)放，確?；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。

3控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革在一定程度上遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的擴(kuò)張，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。改革前。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“有錢就花，無(wú)錢舉債”，不量力而行，盲目地搞政績(jī)工程。改革后，除了當(dāng)年“普九”形成的、部分遞延到改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，所有關(guān)于“普九”遞延的新添鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)都明確登記在冊(cè)，出現(xiàn)舉借新債也必須是以個(gè)人名義，這樣的制度安排對(duì)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了較有力的預(yù)算約束，并有效地扎住了舉債的“口子”，在支出的安排上做到量入為出，量體裁衣，初步遏制了債務(wù)膨脹。

4進(jìn)一步完善了對(duì)預(yù)算外資金的管理。鄉(xiāng)財(cái)縣管后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外收入和其他行政事業(yè)性收費(fèi)均納入專戶，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。專戶資金的用款計(jì)劃由縣財(cái)政局審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按計(jì)劃用款，有效防止了過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”審批的無(wú)監(jiān)督用款行為，提高了預(yù)算外資金的使用效益。

三、寶豐縣“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中存在的問(wèn)題

1不能正確處理一級(jí)財(cái)政與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行一級(jí)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府履行職能的必要條件，一個(gè)財(cái)政體制的實(shí)現(xiàn)有多種方式，而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一種實(shí)現(xiàn)方式，是在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊環(huán)境下采用的特殊形式。因此，一級(jí)財(cái)政和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”并不沖突。有些財(cái)政工作人員將“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革理解為是實(shí)質(zhì)上取消了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只作為一個(gè)縣直預(yù)算部門來(lái)管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變成一個(gè)出納報(bào)賬機(jī)構(gòu)，其職能作用無(wú)法發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理的約束權(quán)全部被取消，使“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”無(wú)法得到落實(shí)，有悖于《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性和主動(dòng)性大大降低。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，這相當(dāng)于多設(shè)了一種委托代理關(guān)系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與財(cái)政所之間的委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系必然增加交易成本。

2對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的權(quán)力邊界劃分不清?！班l(xiāng)財(cái)縣管”是鄉(xiāng)財(cái)?shù)奈泻痛黻P(guān)系，這里“鄉(xiāng)財(cái)”內(nèi)涵是“財(cái)力”而不是“財(cái)政”，也不是“財(cái)務(wù)”。如果將它擴(kuò)大為“財(cái)政”，就會(huì)出現(xiàn)事權(quán)的推諉，責(zé)任的推卸；如果將它縮小為“財(cái)務(wù)”，則缺少了改革的主體內(nèi)容，無(wú)法達(dá)到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”所設(shè)計(jì)的目標(biāo)。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”中存在的制度性問(wèn)題無(wú)一不是對(duì)“鄉(xiāng)財(cái)”這個(gè)概念的理解

不準(zhǔn)確所造成的。

3，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的責(zé)任界定不清?？h鄉(xiāng)政府的財(cái)政管理監(jiān)督責(zé)任劃分不清，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)預(yù)算約束缺位現(xiàn)象?！班l(xiāng)財(cái)縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核算、監(jiān)督權(quán)力全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)財(cái)中心，使得權(quán)力主體與責(zé)任主體分離，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政管理監(jiān)督責(zé)任的推卸，和縣級(jí)財(cái)政管理監(jiān)督權(quán)的落空。即使將預(yù)算監(jiān)督責(zé)任賦予了縣級(jí)，由于縣鄉(xiāng)政府的信息不對(duì)稱，預(yù)算約束力度也會(huì)大大降低。

縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政支出責(zé)任劃分不清。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，由于有縣財(cái)政的兜底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極對(duì)待，產(chǎn)生“等津、要”的思想，對(duì)應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任往上級(jí)推。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，因?yàn)榭h級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)作出了嚴(yán)格的限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展停滯。以鬧店鎮(zhèn)為例，現(xiàn)在的財(cái)力僅僅能滿足人員工資及其機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)政府理應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)，如醫(yī)療、修路、水利等，目前幾乎已經(jīng)停滯下來(lái)。

4缺乏落實(shí)相關(guān)原則的具體規(guī)范性制度。如對(duì)如何落實(shí)資金所有權(quán)不變、如何防止縣財(cái)政占用鄉(xiāng)財(cái)政的資金等都沒(méi)有具體的制度，有的僅僅是一些粗線條的政府文件，諸如《寶豐縣鄉(xiāng)財(cái)縣管改革實(shí)施方案》等。具體的規(guī)范性制度缺乏，可能造成鄉(xiāng)財(cái)縣管改革后的財(cái)政權(quán)力界限不清，從而難以保證鄉(xiāng)財(cái)縣管的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、關(guān)于我國(guó)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的建議

1轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支監(jiān)管、涉農(nóng)補(bǔ)助資金管理以及面向農(nóng)民的服務(wù)上來(lái)?？傮w思路是“轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能”，更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要。

2進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力。在過(guò)渡到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，要合理調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，進(jìn)一步理順和規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的積極性，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。在調(diào)整體制時(shí)，要堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)力分配；堅(jiān)持量入為出，以收定支，自求平衡。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任，加大縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支及補(bǔ)助(上解)基數(shù)，切實(shí)調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)?shù)姆e極性，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3扎實(shí)的相應(yīng)配套措施。

(1)積極推進(jìn)行政體制改革。地方財(cái)政體制的一項(xiàng)基本內(nèi)容是合理設(shè)置地方財(cái)政級(jí)次。按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的原則，地方也相應(yīng)建立了四級(jí)財(cái)政?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革在某種程度上虛化了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，從理論上講，財(cái)政權(quán)是一級(jí)政府(權(quán))賴以存在的基礎(chǔ)，也是一級(jí)政權(quán)的重要內(nèi)容。如果一級(jí)政府沒(méi)有自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)支撐，而完全依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，必然會(huì)在相當(dāng)程度上聽(tīng)命于上級(jí)政府。根據(jù)“財(cái)政體制必須與行政體制相匹配”的原則，也應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府予以某種程度的虛化，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)，提高行政效率。

(2)逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革要對(duì)消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)采取更為積極的手段。要嚴(yán)格遵循債務(wù)債權(quán)關(guān)系不變的原則，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行分類，逐一核實(shí)，建立完善臺(tái)賬，報(bào)上級(jí)財(cái)政部門備案。對(duì)歷史債務(wù)進(jìn)行分類處理，如果確實(shí)是政府應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)所發(fā)生的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政部門要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步消化；如果是提供非政府公共服務(wù)所發(fā)生的債務(wù)，則應(yīng)該采取盤活資產(chǎn)、債務(wù)重組等市場(chǎng)化辦法解決。

(3)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的健全穩(wěn)定是鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政地位，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的先決條件。根據(jù)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能定位，按“健全、完善、轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化”的要求整合財(cái)政所，健全財(cái)政所的基本保障職能，完善公共服務(wù)職能，由收入征管、資金分配型向服務(wù)“三農(nóng)”、資金監(jiān)管型轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員配置編制，對(duì)富余人員進(jìn)行整合。

(4)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)付突發(fā)事件的辦法。鄉(xiāng)財(cái)縣管后，由于所有權(quán)、使用 權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)相分離，信息傳遞會(huì)有所滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的反應(yīng)速度也會(huì)下降，就要求我們建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)付突發(fā)事件制度，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

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(責(zé)編：若佳)