楊　智

摘要：本文針對(duì)當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理中所面臨的主要問題，管理權(quán)限的劃分問題，提出了基于全面預(yù)算管理的，能較好地處理好高校內(nèi)部集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的財(cái)務(wù)管理新體制。

關(guān)鍵詞：高校全面預(yù)算管理內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制

20世紀(jì)90年代以來。隨著中國經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變以及中國加入WTO，中國高等教育的發(fā)展面臨著國際市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)和越來越多的挑戰(zhàn)。財(cái)務(wù)管理作為高校管理工作的核心，其管理好壞直接影響到學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，乃至學(xué)校事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的能力，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，高等教育體制改革的不斷深化以及高校作為獨(dú)立法人實(shí)體地位的確立，高校原有的財(cái)務(wù)管理體制；經(jīng)暴露出一系列的問題，已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。因此，深入研究并探討解決這些問題，是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理改革的重要課題。

一、我國當(dāng)前高校的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制現(xiàn)狀

我國高校目前普遍實(shí)行的財(cái)務(wù)管理體制有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的兩種形式。這兩種財(cái)務(wù)管理體制的區(qū)別主要在于財(cái)權(quán)的分權(quán)程度不同。是集權(quán)多點(diǎn)還是分權(quán)多點(diǎn)，兩種體制各有所長。適應(yīng)不同辦學(xué)規(guī)模和不同管理水平的高校，規(guī)模較大且管理水平較高的學(xué)校多采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”體制，規(guī)模較小的和管理不規(guī)范的學(xué)校多采用“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理體制。這兩種模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠保證財(cái)務(wù)權(quán)力的集中。便于直接管理，保證各項(xiàng)工作有條不紊的開展，保證學(xué)校的發(fā)展不會(huì)偏離方向。在高校的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，由于制度設(shè)計(jì)和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的因素影響。兩種管理模式還存在一些共性上的不足，主要表現(xiàn)在：由于財(cái)務(wù)管理分權(quán)不當(dāng)，不能充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)各基層單位的積極性和創(chuàng)造性。由于責(zé)、權(quán)、利不能有效地結(jié)合，影響了財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核和財(cái)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、高校全面預(yù)算管理與內(nèi)部財(cái)務(wù)財(cái)務(wù)體制

全面預(yù)算管理是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式，它通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，明確、適度的分權(quán)、授權(quán)，戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)等，來實(shí)現(xiàn)資源合理配置、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營持續(xù)改善、價(jià)值穩(wěn)步增加的目標(biāo)。全面預(yù)算管理能解決傳統(tǒng)管理的不足，以預(yù)算管理為主線，單位內(nèi)部各管理部門在單位的預(yù)算目標(biāo)的指引下，合理分權(quán)，互相配合，明確責(zé)任，有效考核，努力完成單位的總體發(fā)展目標(biāo)。高校財(cái)務(wù)全面預(yù)算管理是指高校按照其事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度收支計(jì)劃。是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。是指導(dǎo)和考核高校各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)性文件，是高?？刂迫粘ＶС龊徒M織收入的重要依據(jù)。高校的預(yù)算包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。高校財(cái)務(wù)管理體制從財(cái)務(wù)集權(quán)式管理向財(cái)務(wù)分權(quán)式管理轉(zhuǎn)化，全面預(yù)算是其主要實(shí)施基礎(chǔ)。新財(cái)務(wù)管理體制的具體實(shí)施就是學(xué)校設(shè)置實(shí)施全面預(yù)算管理的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，圍繞全面預(yù)算的編制、執(zhí)行控制和分析考核來劃分學(xué)校和學(xué)院之間的管理權(quán)限，通過編制合理可行的全校綜合預(yù)算，并制定預(yù)算管理和業(yè)績考核等制度來確保新體制的順利實(shí)施。

三、基于高校全面預(yù)算管理的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制設(shè)計(jì)

1、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級(jí)管理、內(nèi)部核算”的新財(cái)務(wù)管理體制，要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，做到財(cái)務(wù)管理統(tǒng)而不死、放而不亂。在新財(cái)務(wù)管理體制下，學(xué)校保留統(tǒng)一制定學(xué)校財(cái)務(wù)方針政策和財(cái)務(wù)規(guī)章制度、制定經(jīng)費(fèi)分配政策的權(quán)力，通過適度分權(quán)、授權(quán)，將人事、教學(xué)和科研等方面的權(quán)力下放給學(xué)院，同時(shí)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，也將部分財(cái)權(quán)下放給學(xué)院分級(jí)管理。學(xué)校財(cái)務(wù)管理適度分權(quán)，實(shí)行分級(jí)管理，必須靠推行全面預(yù)算管理，利用全面預(yù)算管理作為學(xué)校管理的主線，加強(qiáng)對(duì)全校財(cái)務(wù)工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)各學(xué)院按照學(xué)校發(fā)展目標(biāo)來安排使用好經(jīng)費(fèi)予以保障，必須建立多層次、學(xué)校推行全面預(yù)算管理。首先要在組織結(jié)構(gòu)上職責(zé)明確的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)。在校長下設(shè)全面預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)校全面預(yù)算的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作，確保學(xué)校對(duì)財(cái)務(wù)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位。為了保證全面預(yù)算管理的順利實(shí)施，在全面預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)預(yù)算管理辦公室、審計(jì)工作委員會(huì)、業(yè)績考核委員會(huì)來具體實(shí)施全面預(yù)算管理，通過這些機(jī)構(gòu)對(duì)各學(xué)院全面預(yù)算的制訂、執(zhí)行控制和業(yè)績考核進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和全過程的控制。學(xué)院作為全面預(yù)算實(shí)施管理體制的參與單位和責(zé)任單位。在全面預(yù)算管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本學(xué)院預(yù)算的制定和具體實(shí)施。

2、預(yù)算編制程序設(shè)計(jì)

預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)是合理配置稀缺資源，由于資源的有限性，人們必須進(jìn)行預(yù)算，使組織的資源得到最有效的運(yùn)用。可見，預(yù)算本身就意味著平衡。一個(gè)不考慮收入彌補(bǔ)支出的財(cái)務(wù)計(jì)劃就不能稱其為預(yù)算。所以，高校編制預(yù)算的首要原則是“收支平衡，不留赤字”原則。我們提出的全面預(yù)算管理就是要求學(xué)校各級(jí)次的預(yù)算都包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，使每個(gè)部門的費(fèi)用支出都被控制在本部門可能獲得的收入范圍內(nèi)。使學(xué)校總收支預(yù)算的平衡關(guān)系建立在各部門收支平衡的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算控制的有效性。學(xué)校實(shí)行全面預(yù)算管理，編制一個(gè)科學(xué)合理的預(yù)算尤為重要，預(yù)算編制程序和編制方法的選擇受學(xué)校分權(quán)管理模式的約束限制，反過來其又將影響到學(xué)校分權(quán)管理模式的選擇。所以。選擇科學(xué)的預(yù)算編制程序和編制方法對(duì)全面預(yù)算管理至關(guān)重要，也將影響到高校財(cái)務(wù)管理新體制的具體實(shí)施。我們認(rèn)為，高校的預(yù)算組成為：學(xué)?？傤A(yù)算＝校級(jí)預(yù)算+院級(jí)預(yù)算+專項(xiàng)資金預(yù)算一校院之間的轉(zhuǎn)移支付。校級(jí)預(yù)算是學(xué)校一級(jí)進(jìn)行資配置、調(diào)控財(cái)力分布的手段，它所反映的是學(xué)校一級(jí)可以支配的財(cái)務(wù)的使用計(jì)劃。高校將校級(jí)可支配的資金等作為收入來源，按照全校性的公共需要和跨院系的公共需要的事權(quán)安排的資金支出，并對(duì)二級(jí)單位承擔(dān)事權(quán)進(jìn)行補(bǔ)助，編制學(xué)校校級(jí)預(yù)算。院級(jí)預(yù)算是高校中各個(gè)二級(jí)財(cái)政主體進(jìn)行資源配置的手段，它所反映的是本單位可支配財(cái)力的使用計(jì)劃。院級(jí)預(yù)算的來源是本級(jí)可支配收入，按照事權(quán)，院級(jí)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)本單位補(bǔ)充性的人員經(jīng)費(fèi)，本單位范圍內(nèi)的教學(xué)、科研、對(duì)外服務(wù)經(jīng)費(fèi)，以及受益范圍為本單位的后勤經(jīng)費(fèi)的安排。上述校院兩級(jí)預(yù)算一般指經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，但除此之外，校院兩級(jí)還會(huì)有專項(xiàng)預(yù)算。專項(xiàng)預(yù)算包括按照要求必須?？顚Ｓ?、附有限定性的資金，比如：行動(dòng)計(jì)劃的特殊專項(xiàng)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)的專項(xiàng)、教育事業(yè)費(fèi)的專項(xiàng)，以及科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收支等，這些經(jīng)費(fèi)不能納入校級(jí)和院級(jí)經(jīng)常性預(yù)算來進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑平衡預(yù)算。但是從總量上，專項(xiàng)的收支又是學(xué)校的總收入和總支出組成部分，這部分經(jīng)費(fèi)也必須編制預(yù)算，否則會(huì)形成預(yù)算與決策在口徑上的差別。學(xué)?？傤A(yù)算，是高校作為一個(gè)完整的預(yù)算主體，按照事業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。從內(nèi)容上講，學(xué)校總預(yù)算應(yīng)該涵蓋校級(jí)預(yù)算、院級(jí)預(yù)算和專項(xiàng)資金預(yù)算，但不是上述三種預(yù)算的簡單加總，因?yàn)槿N預(yù)算之間有重復(fù)內(nèi)容，重復(fù)內(nèi)容應(yīng)予扣除。匯總出學(xué)校總預(yù)算后。高校要以此為基礎(chǔ)向教育主管部門上報(bào)學(xué)校預(yù)算，即所謂部門預(yù)算。部門預(yù)算的編制要經(jīng)過“兩上兩下”的過程，基本確定了政府部門與高校之間的預(yù)算保障和約束關(guān)系。分層次的預(yù)算體系在運(yùn)行上主要體現(xiàn)如下的關(guān)系與程序，從功能上說，內(nèi)部預(yù)算解決的是校內(nèi)層次和單位之間的信息和保障、約束關(guān)系，上報(bào)預(yù)算解決的是高校與主要資財(cái)提供者之間信息及保障、約束關(guān)系。

3、預(yù)算執(zhí)行控制體系設(shè)計(jì)

預(yù)算控制是圍繞確定的預(yù)算目標(biāo)組織實(shí)施的。其基本的職能是通過嚴(yán)格規(guī)范的控制過程，衡量工作，評(píng)估績效，糾正偏差。研究預(yù)算控制制度有助于提高預(yù)算單位提高管理水平，保證當(dāng)年目標(biāo)和事業(yè)任務(wù)的完成，促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。預(yù)算控制包括收入預(yù)算、支出預(yù)算和平衡預(yù)算。收入預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的基礎(chǔ)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分利用自身所具有的知識(shí)、技術(shù)、人才密集的優(yōu)勢(shì)，積極開展各種形式的創(chuàng)收活動(dòng)。確保收入預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。在財(cái)務(wù)開支方面。要確保不突破支出預(yù)算，并在執(zhí)行中堅(jiān)持“一支筆審批制度，優(yōu)先確保人員經(jīng)費(fèi)開支，嚴(yán)格控制支出項(xiàng)目，學(xué)校財(cái)務(wù)要充分發(fā)揮平衡預(yù)算的杠桿作用，增強(qiáng)管理職能，提高辦公自動(dòng)化手段，及時(shí)反饋會(huì)計(jì)信息，為學(xué)校財(cái)務(wù)決策提供可靠依據(jù)。

總之，當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理體制研究已經(jīng)成為高校教育管理研究中的熱點(diǎn)問題，完善的財(cái)務(wù)管理體制是高等教育發(fā)展的迫切需要，也是學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)健康有序發(fā)展的根本保證。

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