高 揚

摘要隨著社會的發(fā)展、行政訴訟理論研究的深入與司法實踐經(jīng)驗的積累,我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在的諸多問題已日益凸顯,完善行政訴訟受案范圍,已成為當(dāng)務(wù)之急,這不僅對我國訴訟制度的建設(shè)具有及其重要的意義,而且對我國整個法治進程都有不可忽視的推動作用。

關(guān)鍵詞價值目標 理論研究 科學(xué)立法 司法實踐 多元化監(jiān)督

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-330-02

一、確立行政訴訟受案范圍的基本價值目標

決定一國行政訴訟受案范圍的核心因素是行政訴訟追求的價值目標。通觀當(dāng)今各國行政訴訟立法,其行政訴訟制度價值目標各有不同。法治化程度較高的國家,公民權(quán)利保護已趨于制度化與規(guī)范化,所以其行政訴訟更側(cè)重于對行政權(quán)力的制約;而剛剛邁入法治征程的國度,可能對公民權(quán)利的保護是更為緊迫的,表現(xiàn)在行政訴訟目標追求上就會側(cè)重于權(quán)利保護;居于中間狀態(tài)的國家,則權(quán)利保護與權(quán)力制約并重。其實,權(quán)利保護與權(quán)力制約兩者是目的與手段的關(guān)系,權(quán)力制約就是為了權(quán)利保護而服務(wù)的。我國行政訴訟的價值追求亦應(yīng)當(dāng)是建立在權(quán)力制約基礎(chǔ)之上的權(quán)利保護。任何一個個體,在其直面強大的國家機器時,都是弱勢的,如果不幸遇到濫用權(quán)力的執(zhí)法者,他根本無力對抗,所以他的背后一定要有與行政權(quán)力旗鼓相當(dāng)?shù)臋?quán)力加以支撐,才能夠避免他不會因此而倒下。行政訴訟實質(zhì)上既是以相對人為中介的司法權(quán)與行政權(quán)之間的博弈,也是以司法權(quán)為中介的私權(quán)利與公權(quán)力的博弈。所以,我們應(yīng)當(dāng)確立權(quán)利保護為行政訴訟基本價值目標,盡可能擴大行政訴訟受案范圍,當(dāng)然同時也必須考慮到司法權(quán)能力的邊界,貫徹有限審查原則。

二、重視與深化行政訴訟相關(guān)理論研究

我們應(yīng)當(dāng)重視與深化行政訴訟受案范圍的理論研究:第一,吸收與借鑒別國先進理論、改進研究方法。第二,把受案范圍融合到整個行政訴訟制度乃至整個訴訟制度當(dāng)中去研究它的價值,比如受案范圍的外圍問題——原告起訴的條件、被告資格等,從全局的高度,從保護訴權(quán)的角度深化相關(guān)理論的研究,這樣才能對行政訴訟司法實踐提供有力的理論支撐與指導(dǎo)。在司法實踐中,學(xué)者們與法官及當(dāng)事人充分溝通,并對行政訴訟個案發(fā)揮良性作用,使理論成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的判決,這樣的例子已不新鮮,也是我們所樂見的。

三、科學(xué)立法,完善行政訴訟受案范圍

隨著時代的發(fā)展,人們對行政訴訟的本質(zhì)有了更深層次的認識,司法實踐當(dāng)中新型案件的不斷涌現(xiàn),使得現(xiàn)行《行政訴訟法》中關(guān)于受案范圍的缺陷日益凸顯,雖然最高人民法院出臺了《行訴解釋》,但是仍不能滿足新形勢新需要,加之我國加入WTO時所做的相關(guān)承諾,修改《行政訴訟法》,特別是涉及受案范圍等方面的內(nèi)容已是勢在必行。修改完善行政訴訟受案范圍主要應(yīng)當(dāng)解決受案范圍的確立方式、確定標準、不可訴的情形等方面的問題,因為這些問題既是行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)性問題,也是我國行政訴訟法在受案范圍方面明顯缺陷之處。對于行政訴訟受案范圍的界定,必須保持開放性,使其能夠滿足將來訴訟的需要。首先以概括式明確行政訴訟受理案件的一般范圍,然后再以列舉式排除法院不予受理的的情形,即肯定概括式+否定列舉式。對于前者,我們應(yīng)當(dāng)充分考慮到行政訴訟的基本功能,為最大限度地有效地保護行政相對人的利益,只能概括規(guī)定而不能列舉,凡是符合這一標準的情形都應(yīng)當(dāng)在可訴之列,法院應(yīng)當(dāng)受理;對于后者,則需要考慮司法權(quán)的界限,把司法判斷權(quán)不能解決或者影響行政行為有效性的情形明確排除在受案范圍之外。同時,應(yīng)刪去《行政訴訟法》第11條,此條在立法之初雖具有示范效應(yīng),但隨著行政訴訟類型的多樣化,這樣的規(guī)定反而掛一漏萬,在客觀上限制了行政訴訟受案范圍的擴大,不利于權(quán)利保護和權(quán)力制約。

法院司法審查的對象不應(yīng)僅指具體行政行為,而應(yīng)當(dāng)包括行政機關(guān)行使行政職權(quán)所實施的所有行政行為。因為行政權(quán)具有兩面性:一方面是積極發(fā)揮著社會管理的重要職能,是社會生活須臾不能離開的重要權(quán)力;另一方面也由于其主動性與單方面性,不可避免地會對行政相對人的利益產(chǎn)生直接或間接的影響甚至侵害。所以,不僅行政機關(guān)的具體行政行為應(yīng)當(dāng)受到司法審查,行政機關(guān)的所有行政行為,除法律另有規(guī)定之外,也都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。需要說明的是,本文中所說的行政機關(guān)是廣義的,不僅包括各級人民政府及其職能部門,也包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織。

四、司法實踐中切實落實受案范圍的規(guī)定

首先,要讓老百姓知告、愿告、敢告。要向群眾進行法治宣傳教育,特別要讓大眾明確知道行政機關(guān)的哪些行為是可訴的,法院應(yīng)當(dāng)切實落實對相對人的訴權(quán)保障,放寬受理條件。其次,要讓法院敢管、愿管。給法院松綁,有學(xué)者建議在我國設(shè)置獨立的行政法院系統(tǒng),人、財、物全部由中央統(tǒng)一管理,這樣就不必再仰仗行政機關(guān),使得行政法院能夠真正獨立于各地方。為防止個別法院權(quán)力尋租,不依法受理案件,還應(yīng)加強對法院的監(jiān)督。各級人大、政法委、各個媒體、廣大人民群眾充分發(fā)揮各自作用,督促法院給予行政訴訟案件以應(yīng)有的重視,同時亦應(yīng)提高法官的職業(yè)道德、職業(yè)素質(zhì)。最后,要讓行政機關(guān)謹慎行政,對權(quán)力有敬畏之心。從道德與法律兩方面對其進行制約,加大對行政訴訟案件的執(zhí)行力度,促使行政機關(guān)履行生效法律文書所確定的義務(wù)。

五、建立對行政機關(guān)的多元化監(jiān)督模式

行政訴訟從性質(zhì)上屬于法律監(jiān)督的一種,我們?nèi)孕柙谕晟菩姓V訟受案范圍的基礎(chǔ)上建立對行政機關(guān)的多元化監(jiān)督模式。從理論上講,不應(yīng)當(dāng)存在不受制約的權(quán)力,但受一國現(xiàn)實條件的限制,可能或多或少會有一些公權(quán)力行為因其界定困難而難以被有效監(jiān)督,行政訴訟絕不是對行政權(quán)進行監(jiān)督的唯一方式。訴訟監(jiān)督是一種事后監(jiān)督方式,不能夠防患于未然,所以對行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立起多元化的監(jiān)督模式,比如黨的監(jiān)督、立法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督等等這些監(jiān)督方式進行有效地整合,信息資源共享,彼此銜接,互相配合,那么這種集成的監(jiān)督系統(tǒng)才能發(fā)揮出更大效用,而且這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是有制度保障的現(xiàn)實的力量。同時,還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮普通大眾的力量,每個人都是自己利益的最佳判斷者,通過他們對自身權(quán)利的關(guān)注與保護來成為對行政機關(guān)進行有效監(jiān)督的動力。

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