劉 勇 曹靜平

中圖分類號:F239.6 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是當今世界解決可持續(xù)發(fā)展問題的最佳選擇,也是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。文章以對循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)和政府績效審計目標的闡述為基礎(chǔ),分析了循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:循環(huán)經(jīng)濟 政府績效審計 本質(zhì) 目標

十七大報告對“促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展”提出了明確的要求,不僅要建設(shè)生態(tài)文明,而且要促使循環(huán)經(jīng)濟形成規(guī)模。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是貫徹科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn),是落實十七大精神的戰(zhàn)略性選擇。

政府績效審計是國家審計工作的重點和發(fā)展方向。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。探究循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計之間的關(guān)系,不僅可以廣泛地借鑒和消化循環(huán)經(jīng)濟理念,為更好地開展政府績效審計奠定理論和實踐基礎(chǔ),還可以充分發(fā)揮政府績效審計的積極作用,促進循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

本文以對循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)和政府績效審計目標的闡述為基礎(chǔ),剖析循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計的關(guān)系。

循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)

循環(huán)經(jīng)濟是基于可持續(xù)發(fā)展理念提出的一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式。它圍繞資源循環(huán)利用和環(huán)境友好這一核心,依靠科學技術(shù)、市場調(diào)控、政策安排等手段,按照“減量化、再利用、再循環(huán)”原則,以最少的資源能源耗費,取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最低的污染排放,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護的統(tǒng)一,形成可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式。圍繞資源循環(huán)利用和環(huán)境友好這一核心,對循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)的理解可以概括為以下方面:

作為一種新的發(fā)展觀,循環(huán)經(jīng)濟是人類重新認識人與自然關(guān)系、經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的產(chǎn)物。循環(huán)經(jīng)濟理念是在全球人口劇增、資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)蛻變的嚴峻形勢下,人類重新認識人與自然、尊重客觀規(guī)律、探索新的經(jīng)濟規(guī)律的過程中形成的,是對可持續(xù)發(fā)展觀的深化和完善。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展觀要求辯證地認識人與自然的關(guān)系,轉(zhuǎn)變單純利用和征服自然的觀念,重視人與自然的和諧相處;辯證地認識經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,轉(zhuǎn)變把增長簡單地等同于發(fā)展的觀念,徹底改變重開發(fā)、輕節(jié)約,重速度、輕效益,重外延發(fā)展、輕內(nèi)涵發(fā)展,片面追求GDP增長,忽視經(jīng)濟、資源和環(huán)境和諧發(fā)展的傾向。

作為一種新的經(jīng)濟增長模式,循環(huán)經(jīng)濟是對傳統(tǒng)大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄的粗放型經(jīng)濟增長模式的變革。從資源流程和經(jīng)濟增長對資源、環(huán)境影響的角度考察,增長方式存在兩種模式:一種是傳統(tǒng)增長模式,即“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的單向式直線過程,它意味著創(chuàng)造的財富越多,產(chǎn)生的廢棄物也就越多,對資源環(huán)境的負面影響就越大;另一種是循環(huán)經(jīng)濟模式,即“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的反饋循環(huán)模式,它把環(huán)境資源作為一個重要的內(nèi)生變量,納入到整個社會的經(jīng)濟發(fā)展當中,依靠科學技術(shù)、政策手段和市場機制調(diào)控生產(chǎn)和消費活動過程中的資源能源流動方式和效率,充分提高生產(chǎn)和再生產(chǎn)活動的生態(tài)效率,以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本獲得盡可能大的經(jīng)濟效益和社會效益,從而使經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程相互協(xié)調(diào),促進資源的永續(xù)利用,達到經(jīng)濟社會發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護的目標。循環(huán)經(jīng)濟作為一種新的經(jīng)濟增長模式,是對傳統(tǒng)粗放型增長模式的超越,它突破了傳統(tǒng)的、片面的投入產(chǎn)出理念,注重經(jīng)濟系統(tǒng)的整體經(jīng)濟效率和動態(tài)經(jīng)濟平衡,更為深刻地體現(xiàn)了經(jīng)濟增長方式從粗放向集約、高效的轉(zhuǎn)變。

作為一種新的污染治理模式,循環(huán)經(jīng)濟是對傳統(tǒng)末端治理模式的變革。傳統(tǒng)的污染治理模式是生產(chǎn)過程末端治理模式,具體做法是“先污染、后治理”,強調(diào)在生產(chǎn)過程的末端采取措施治理污染。其結(jié)果是不但治理成本高,而且生態(tài)惡化難以遏制,經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益都難以達到預(yù)期目標。循環(huán)經(jīng)濟則要求在工藝流程的源頭減少物質(zhì)和能源的使用量,改革或采用新的生產(chǎn)工藝提高物質(zhì)的轉(zhuǎn)化率,對生產(chǎn)過程及末端的副產(chǎn)物進行循環(huán)使用,體現(xiàn)了預(yù)防為主和全過程控制的思想。這樣的做法既減少了污染物產(chǎn)生企業(yè)的治理成本,又使資源得到了最大程度的利用,將經(jīng)濟社會對自然資源的需求和對生態(tài)環(huán)境的影響降低到最小程度,在環(huán)境保護上表現(xiàn)為污染的“低排放”甚至“零排放”,從而從根本上解決了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾。也就是說,以節(jié)約資源、提高資源利用率為目的的循環(huán)經(jīng)濟同時也能起到保護環(huán)境的目的。

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的總目標可以概括為:促進資源環(huán)境在時間、空間、數(shù)量上的最佳運用,實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

政府績效審計的目標

所謂審計目標是指在一定歷史環(huán)境下,審計主體通過審計實踐活動所期望達到的理想境地或最終結(jié)果。政府績效審計目標是審計機關(guān)開展政府績效審計的一般要求,是政府績效審計核心職能的體現(xiàn)。

最高審計機關(guān)國際組織在《國際組織績效審計手冊》中提出:“最高審計機關(guān)一般希望實現(xiàn)以下總體目標中的一個或幾個:為立法機構(gòu)提供對被審計單位是否經(jīng)濟、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策進行獨立審計檢查服務(wù),或履行這種獨立檢查的權(quán)利,包括對執(zhí)行政府項目所使用手段是否經(jīng)濟、高效或有效的檢查;確定并分析顯示政府項目在經(jīng)濟性、效率性和效果性方面存在問題的跡象,或者業(yè)績較差的領(lǐng)域,以幫助被審計單位或者政府部門整體改善經(jīng)濟性、效率性和效果性;對項目有意的、無意的、直接的、間接的影響進行報告,并對既定目標在多大程度上得到了實現(xiàn)、為什么沒有得到實現(xiàn)的情況進行報告。上述目標還包括績效審計的其他方面,即為立法機構(gòu)提供對行政部門所公布的業(yè)績指數(shù)或自我評價說明之有效性和可靠性進行獨立(深入)分析的服務(wù),或履行這種獨立分析的權(quán)利”。

英國審計署在《績效審計手冊》中將績效審計目標確定為:“通過績效審計,確保公共資源得到合理運用。績效審計的根本目的在于促進被審計單位改善管理,提高績效。具體包括:提高服務(wù)質(zhì)量、以較低的成本實現(xiàn)既定目標、節(jié)省資金、改進工作方法、避免浪費”。

亞洲審計組織在《亞洲審計組織績效審計指南》中指出,績效審計的目標是“通過開展有效的績效審計項目和其他成果為審計單位增值,從而實現(xiàn)其提高公共部門行政管理和經(jīng)濟責任的目標”。

綜上所述,績效審計的一般目標主要包括以下三個方面,即經(jīng)濟性、效率性、效果性(3E)。

經(jīng)濟性是指“從事一項活動并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化”。經(jīng)濟性主要關(guān)注的是投入和整個過程中的成本,只有以較低的價格獲得同等質(zhì)量的資源時才能實現(xiàn)其經(jīng)濟性。

效率性是指“投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系”。在使用人、財、物和信息資源時,當一定量的投入取得產(chǎn)出最大化,或者一定量的產(chǎn)出實現(xiàn)投入最小化都可以稱之為效率性。

效果性是指“實現(xiàn)目標的程度和從事一項活動時,期望取得的成果與實際取得的成果之間的關(guān)系”。效果性主要關(guān)注的是一個項目是否實現(xiàn)了其目標。

以上三個方面簡稱“3E”,也有人提出增加環(huán)保性(指審查對自然資源的有效利用和對生態(tài)平衡的維護情況)和公平性(指審查在社會利潤分配方面是否公平及其對社會秩序的影響),由“3E”變成“5E”,但從內(nèi)容上講,環(huán)境性和公平性均可歸于效果性范疇,也就是說效果性關(guān)注的一個項目所實現(xiàn)的目標必須體現(xiàn)環(huán)境性和公平性。

循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計的關(guān)系

通過上文對循環(huán)經(jīng)濟本質(zhì)和政府績效審計目標的闡述不難看出,循環(huán)經(jīng)濟與政府績效有著高度一致的目標和方向,兩者均致力于資源的節(jié)約、高效利用以及自然生態(tài)環(huán)境的維護。循環(huán)經(jīng)濟追求更大經(jīng)濟效益和社會效益、更少資源消耗、更低環(huán)境污染,我國現(xiàn)階段發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的首要目標是節(jié)約資源、提高資源利用率;而政府績效審計是對被審計單位和項目資源利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的監(jiān)督和評價。循環(huán)經(jīng)濟對政府績效審計提出了新的客觀要求,同時政府績效審計也有利于促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

(一)循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計提供新的評價視角和評價標準

在循環(huán)經(jīng)濟背景下,片面地把“績效”理解為最大限度地開發(fā)自然資源、最大限度地創(chuàng)造社會財富、最大限度地獲取利潤,單純從賬本中獲取成本、利潤數(shù)據(jù),已經(jīng)無法滿足政府績效審計的需要。循環(huán)經(jīng)濟要求充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的承受能力,盡可能地節(jié)約自然資源,可持續(xù)性的利用資源,不斷提高自然資源的利用效率,創(chuàng)造良性的社會財富。循環(huán)經(jīng)濟強調(diào)合理需求、有效供給,提倡物質(zhì)的適度消費、層次消費和在滿足方便性的前提下減少環(huán)境負荷的合理消費,在消費的同時考慮廢棄物的資源化。循環(huán)經(jīng)濟的系統(tǒng)是由人、自然資源和科學技術(shù)等要素構(gòu)成的大系統(tǒng),要辯證地看待人與自然的關(guān)系。政府績效審計審查資源、資金利用的實際效果,要把環(huán)境的維護和影響放在重要位置。以環(huán)境破壞為代價的經(jīng)濟發(fā)展是粗放型經(jīng)濟增長方式的結(jié)果,必然損害人民生活水平和質(zhì)量,即使“利潤”再高,也不是追求的“高績效”。

循環(huán)經(jīng)濟強調(diào)的“3R”原則從全新的角度回答了“怎樣提高績效”這一問題,為政府績效審計指明了途徑。所謂“3R”原則,即減量化原則(Reduce)、再利用原則(Reuse)、再循環(huán)原則(Recycle)。減量化原則要求用較少的原料和能源投入來達到既定的生產(chǎn)目的或消費目的,進而從經(jīng)濟活動的源頭就注意節(jié)約資源和減少污染。在生產(chǎn)中,減量化原則常常表現(xiàn)為要求產(chǎn)品小型化和輕型化。此外,減量化原則要求產(chǎn)品的包裝應(yīng)該追求簡單樸實而不是豪華浪費,從而達到減少廢物排放的目的。再利用原則要求制造產(chǎn)品和包裝容器能夠以初始的形式被反復(fù)使用。再利用原則要求抵制當今世界一次性用品的泛濫,生產(chǎn)者應(yīng)該將制品及其包裝當作一種日常生活器具來設(shè)計,使其像餐具和背包一樣可以被重復(fù)使用。再利用原則還要求制造商應(yīng)該盡量延長產(chǎn)品的使用期,而不是非常快地更新?lián)Q代。再循環(huán)原則要求生產(chǎn)出來的物品在完成其使用功能后能重新變成可以利用的資源,而不是不可恢復(fù)的廢棄物。按照循環(huán)經(jīng)濟的思想,再循環(huán)有兩種情況,一種是原級再循環(huán),即廢品被循環(huán)用來產(chǎn)生同種類型的新產(chǎn)品,例如報紙再生報紙、易拉罐再生易拉罐等等;另一種是次級再循環(huán),即將廢物資源轉(zhuǎn)化成其它產(chǎn)品的原料。原級再循環(huán)在減少原材料消耗上達到的效率要比次級再循環(huán)高得多,是循環(huán)經(jīng)濟追求的理想方式。

(二)強化政府績效審計有助于促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展

1.有助于促進循環(huán)經(jīng)濟的宣傳推廣。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,必須要宣傳推廣循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)知識,牢固樹立循環(huán)經(jīng)濟理念,提高全民對資源的憂患意識和節(jié)約資源、保護環(huán)境的責任意識,引導(dǎo)合理消費,把節(jié)約資源、保護環(huán)境變成全體公民的自覺行為,形成促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的良好氛圍。政府績效審計憑借其自身獨特的社會影響力和說服力,可以通過提出審計建議、公告審計結(jié)果、宣傳典型案例等一系列手段,大力宣傳循環(huán)經(jīng)濟思想、普及循環(huán)經(jīng)濟知識、推廣循環(huán)經(jīng)濟做法,促使社會公眾、政府機關(guān)、生產(chǎn)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)成為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的主導(dǎo)力量。

2.有助于促進循環(huán)經(jīng)濟的法制保障。法制是國家運用政權(quán)建立的法律制度和根據(jù)這種法律制度確立的社會秩序,包括立法、司法、執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)。健全和完善循環(huán)經(jīng)濟法制,規(guī)范和約束各級政府、各類企業(yè)及居民的行為,是推進生態(tài)企業(yè)、生態(tài)園區(qū)和生態(tài)城市建設(shè),發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要保證。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須借助法律手段和政策手段,通過法律、法規(guī)以確定循環(huán)經(jīng)濟在社會發(fā)展中的地位,明確政府、企業(yè)公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的權(quán)利和義務(wù),用法律、法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范和引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。開展政府績效審計,剖析循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中的機制性障礙,可以發(fā)揮國家審計的建設(shè)性作用,向立法機關(guān)、主管部門獻計獻策,促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法制保障。

3.有助于完善循環(huán)經(jīng)濟的激勵機制。激勵(包括起反向激勵作用的約束)是指激發(fā)有機體努力追求某一既定目標的行為。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是落實科學發(fā)展觀的現(xiàn)實載體和走新型工業(yè)化道路的戰(zhàn)略選擇,激勵約束機制是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的必然選擇。政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中起著不可替代的作用,政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用,通過采取經(jīng)濟、行政、法律等綜合措施,運用財政、稅收、信貸、投資、價格等政策,進行有效的引導(dǎo)、激勵和約束,推動各市場主體自覺地關(guān)注和參與資源的循環(huán)利用,提高其關(guān)注和參與循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)在動力和積極性,形成有利于低投入、高產(chǎn)出、少排污、可循環(huán)的政策環(huán)境和發(fā)展機制,走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的科學發(fā)展之路。

綜上所述,在循環(huán)經(jīng)濟成為國家經(jīng)濟發(fā)展一項戰(zhàn)略任務(wù)和基本國策的前提下,循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域理應(yīng)成為政府績效審計關(guān)注的重點。政府績效審計應(yīng)把資源的高效利用和環(huán)境保護的效果作為監(jiān)督和評價的首要任務(wù)和審計目標,要將資源生產(chǎn)率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環(huán)利用率、廢棄物最終處置降低率等主要指標逐步納入績效審計評價體系,突出重點、抓住關(guān)鍵,把循環(huán)經(jīng)濟理念貫徹到投資審計、企業(yè)審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計等相關(guān)審計過程中,激勵各級政府制定有關(guān)法律、法規(guī),建立必要的管理體制和制度,約束政府的各種不作為行為或刻意缺位行為;激勵各級政府用循環(huán)經(jīng)濟理論指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局,合理利用土地、能源和水資源;激勵各級政府制定政策、明確產(chǎn)權(quán)、加大投入、強化監(jiān)督,對于一些地方政府違反循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式的做法,應(yīng)給予嚴厲的制裁,并處置相關(guān)責任人。

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