儲朝暉

[摘要]從1949至今,行政任命是校長產生的主要方式。這種方式意味著學校的教學工作安排由行政部門統(tǒng)籌,教育的行政性過強,專業(yè)性受到一定程度的削弱,全國教學活動雖然一致卻難以更好地滿足不同學生的實際需求。60年的教育實踐表明,要辦好人民滿意的教育,必須選擇符合學校特性的管理模式,即要建立現(xiàn)代學校制度,實行教育家辦學。

[關鍵詞]新中國教育;校長責任模式;教育家辦學

一、校長行政任命制

中國自古有“以吏為師,以政為教”的傳統(tǒng)。1950年后,我國建立起了歷史上從未有過的政教合一的龐大體系。在這個體系中,學校管理者由行政任命產生,他的第一身份是政治工作者,其次才是教育管理工作者。這一體制的特點是,將每一所學校歸屬于行政體系的某一機構領導,而校長由行政機關任命是整個教育體系的樞紐。

1953年5月,中共中央政治局舉行教育工作會議,會議決定從宣教部門、青年團抽調干部以充實大學的領導隊伍,幾年內由地方逐漸解決中小學的領導骨干,開啟了直接由行政人員管理學校的行動計劃[1]。

1953年9月24日,中共中央批發(fā)教育部黨組、高等教育部黨組、掃除文盲工作委員會黨組的三個報告,在給各級黨委的指示中指出:“改進文教工作的關鍵是加強各級黨委對文教工作的領導和改善文教部門本身的領導狀況。各級黨委今后務須分出一定力量抓緊領導文教工作。要立即抽調一批比較強的黨員干部到各大學和各高級中學去擔任主要職務。初級中學以下的學校領導骨干應由各地黨委有計劃的逐步加以配備。調集一批干部進行教科書編審工作?！盵2]這一指示基本確定了學校的組織基礎。

另外,行政科層的管理將工農速成中學也囊括其中。1953年12月5日,高等教育部、教育部聯(lián)合發(fā)出的《關于工農速成中學領導關系的決定》中規(guī)定:高等教育部根據(jù)國家的教育方針、政策與學制,對全國工農速成中學實施統(tǒng)一的領導。工農速成中學的直接管理工作,實行分工負責。各高等學校附設的工農速成中學,由各高等學校直接管理,并由高等學校按領導關系系統(tǒng)直接管理該學校的教育行政部門請示報告工作。各省、市單獨設立的工農速成中學,由省、市教育廳、局直接管理[3]。

1957年8月5日,中共中央決定從中央一級黨政機關中抽調1千名高級、中級黨員干部,派往大學、中學和若干科學文教單位工作,加強黨對文教戰(zhàn)線的領導。這1千名干部中,司級、局級以上干部200人,處長、科長以上干部800人。據(jù)中共中央宣傳部的材料記載:至1959年2月,僅山西、遼寧、河南等16個省市派到高等學校擔任系總(支)書記以上的領導骨干的干部有1230人,分配到中等學校擔任校長、支部書記和教導主任等領導工作的有6162人[4]。

1957年11月6日,公布了《縣級以上人民委員會任免國家機關工作人員條例》,其中規(guī)定:中小學校的校長、副校長分別由縣(市、自治縣、市民轄區(qū))以上各級人民委員會任免[5]。

1958年9月19日,中共中央、國務院發(fā)布的《關于教育工作的指示》中強調:“在一切高等學校中,應當實行黨委領導下的校務委員會負責制,一切中等學校和初等學校,也應該放在黨委的領導之下”[6]。

1962年10月22日至11月27日,中共中央宣傳部召開各中央局宣傳部長、省(市)委文教書記與宣傳部長會議。中共中央宣傳部部長陸定一根據(jù)中共中央書記處討論的精神,在會議的總結講話中強調:關于中小學校黨委支部,中央的決定是:學校黨支部對學校行政工作起保證監(jiān)督作用;對學校黨的工作、思想政治工作、群眾團體起領導作用[7]。

1980年后,校長由行政部門任命,學校歸屬于某一個具體的行政部門,學校與政府間的關系一直沒有變化。

二、60年中國校長責任模式的變化

新中國成立后,學校領導體制隨政治經濟發(fā)展發(fā)生多次變化。1950至1952年中小學試行校務委員會制;1952至1956年實行校長負責制。而在此期間,學校的教學工作安排由行政部門決定,全國雖然步調一致卻難以更好地滿足不同學生的實際需求。

1950年,教育部對全國校歷作出統(tǒng)一規(guī)定[8]。由教育部頒布全國統(tǒng)一的校歷難以適應東西南北跨度如此之大,氣候差別如此顯著的各個地區(qū)的不同需要,然而對畢業(yè)證和校歷的統(tǒng)一要求意味著行政要對學校具體教育教學行使權力。

1952年9月29日,教育部發(fā)出《關于各級學校校旗、證章式樣的原則規(guī)定》。其中規(guī)定:各級學校不必制定?；?校旗只用簡單顏色,標明校名即可,不必另加圖案;證章原則上規(guī)定為長方形,只需標明校名,不必另加圖案[9]。這一規(guī)定表面看是一件極微小的事,卻內含對全國學校統(tǒng)一的行政化要求,消解學校辦學理念個性化存在的基礎。

1954年7月3日,教育部、出版總署聯(lián)合發(fā)出指示,規(guī)定中學、小學、師范學校、幼兒園課本、教材一律由國家指定的國營出版社編輯出版;教學參考書、工農兵婦女課本、教材由國營出版社出版[10]。教材、教務統(tǒng)一由政府管轄,從而剝奪了教師對教材的編寫和選擇權。

1955年6月10日,教育部發(fā)出通知,對1955-1956學年度中學教學計劃作若干調整,并頒發(fā)了1955-1956學年度中學授課時數(shù)表[11]。這樣一來,全國的中學更像一所大學校了。

1955年8月31日,教育部發(fā)出“取消給小學生統(tǒng)一布置作業(yè)”的通知,這個通知表面上是貫徹因材施教,實際效果是教育部對學校的細節(jié)管得越來越寬,從而導致學校的自主權越來越小;9月2日,教育部頒發(fā)《小學教學計劃》,并發(fā)出《關于執(zhí)行〈小學教學計劃〉的指示》,要求全國的小學實行同一個教學計劃;同日還頒發(fā)了《關于小學課外活動的規(guī)定》,對全國小學生的課內課外進行統(tǒng)一規(guī)定;9月21日,教育部再次發(fā)出通知,要求盲童學校也應執(zhí)行《小學教學計劃》[12]。

1956年4月,教育部先后公布中學和小學校歷,自該年秋季起實行,原頒布的校歷(草案)作廢。新校歷規(guī)定:一學年分兩學期,從8月1日至下一年1月31日為第一學期;從2月1日到7月31日為第二學期。全學年實際上課為34周。第一學期一律定為9月1日開學、上課。1956年9月9日,高等教育部發(fā)出通知,對校歷作了兩項變動,以示開學和放假日期可照教學計劃的規(guī)定作前后一周的變動,具體日期由學校決定;二是春假時間由各校在4月1日至5月10日中自行確定3日。1958年9月,中共中央、國務院《關于教育工作的指示》中規(guī)定:廢除全國統(tǒng)一校歷[13]。

1957年反右擴大化后,以反擊“外行不能領導內行”為由,中共中央決定從各個機關抽調大批干部到學校任職。湖北省各級黨委抽調3000人到各級學校擔任領導職務,中學普遍建立黨支部,中共黨員校長占中學校長總數(shù)的83.7%,小學占29.9%[14]。1957年7月11日,教育部仍頒發(fā)1957-1958學年度小學教學計劃。7月12日又頒發(fā)1957-1958學年度中等師范,幼兒師范,三、四年制初師,師范速成班教學計劃[15]。

除了“文革”期間,中小學一直實行的是“校長負責制”,但不同時期校長負責制的內涵和具體形式各不相同。1952年3月18日,教育部頒布的《中學暫行規(guī)程(草案)》第29條規(guī)定:“中學采取校長負責制,設校長一人,負責領導全校工作,必要時設副校長……校長和副校長由省、市人民政府任命(省轄市和縣設立的中學校長由市、縣人民政府提請省人民政府任命)。各級人民政府業(yè)務部門內所設立的中學的校長由主管業(yè)務部門任命,并報同級人民政府教育部門備案?！盵16]

50年代后期,一股在管理體制上下放權限的改革啟動,主要目標是加強地方對教育事業(yè)的領導管理,消除過于集中、統(tǒng)得過死的弊端。1956年6月27日,由于本學年初中招生數(shù)量較大,全國各地許多小學增設初中班,即用小學“戴帽子”的辦法,完成招生任務。為解決小學“戴帽子”后產生的學校領導關系等問題,教育部發(fā)出通知,對小學增設初中班后的學校名稱、領導關系和校長、教師待遇等作了規(guī)定[17]。

1958年3月8日,教育部頒發(fā)1958-1959學年度中學教育計劃。教育部在關于教學計劃的說明中指出,此次調整教學計劃是為了貫徹教育方針,加強勞動教育,以利逐步實行勤工儉學、半工半讀的教育制度。并規(guī)定各省、市教育廳、局可以根據(jù)當?shù)毓まr業(yè)生產和不同類型學校的具體情況,因地制宜,對這個教學計劃作適當?shù)淖儎印?月10日,教育部又發(fā)出補充通知,對上述計劃又作了調整,并規(guī)定民辦中學的教學計劃由各省、市、自治區(qū)自定[18]。

1958年4月,陸定一在全國教育工作會議上指出,職權要逐步下放,要討論權力下放問題,包括學校下放、招生、分配、人事、經費等許多問題,甚至教科書也可以考慮由省市自己編,或者至少編一部分。

1959年5月24日,國務院發(fā)出《關于全日制學校的教學、勞動和生活安排的規(guī)定》,其中指出:中小學每年教學時間,小學為39-40周,普通中學為37-40周。中學生每周勞動時間,一般規(guī)定為高中8小時,最多10小時;初中6小時,最多8小時;小學生從9歲起每周勞動時間為4小時,最多6小時。每年假期,普通中學至少一個半月,小學兩個月。學生參加生產勞動有三種基本形式:在校辦農場和工廠中勞動,下廠下鄉(xiāng),參加社會公益勞動。每天睡眠時間,大學生8小時,中學生8至9小時,小學生9至10小時。要使學生有一定的文化娛樂時間,要注意學生生活,辦好食堂[19]。

1959年6月27日,中共中央、國務院發(fā)出《關于各級全日制學校今年暑假時間安排的通知》,指出:鑒于近兩年來,學校工作緊張,假期較短,教師沒有得到適當?shù)男菹⒑徒虒W準備時間,學生也需要適當?shù)男菹?。因?今年暑假,必須堅決保證全日制的中等以上學校有1個月的假期,全日制和二部制的小學有1個月到1個半月的假期,不準作任何縮減[20]。

1962年8月2日,教育部制發(fā)全國統(tǒng)一的中學生登記表和小學生登記表[21]。1962年9月12日,教育部發(fā)出通知,規(guī)定中學上課時間每節(jié)課為50分鐘,小學每節(jié)課為45分鐘(低年級可在每節(jié)課內活動三、五分鐘)[21]。

1963年5月23日,教育部發(fā)出通知:試行重新制訂的《小學生守則(草案)》和《中學生守則(草案)》。1963年的中小學《條例》中特別強調了“各級黨委必須加強對中小學教育的領導”,“要有計劃地從各方面調派一批得力的黨員干部到中小學去加強領導工作”[23]。在小學《條例》第34條和中學《條例》第41條均規(guī)定:“校長是學校行政負責人,在當?shù)攸h委和主管的教育行政部門領導下,負責領導全校的工作”,在校長主要職責中均規(guī)定“貫徹黨中央和國務院的教育方針,執(zhí)行教育行政部門的指示;領導教學工作進行思想政治教育工作”[24]。

1965年8月,教育部在省、市教育廳、局長會議上宣布廢止新頒發(fā)的中小學生守則,并提出:對學生的要求,應遵照毛主席提出的“身體好、學習好、工作好”的指示,不必另訂煩瑣的條文[25]。

1965年8月1日,彭真在保證師生健康、勞逸結合問題的一個材料上批示:“看來,現(xiàn)在這方面的根本問題,還是主席所指出的:課程太多,講授又不甚得法等。另外一個問題,是學校,特別是學生的上司太多,他們誰都可以給學校和學生分配任務,而且可以層層加碼。問題提出已經十五六年了,實際上迄今未得到系統(tǒng)的解決?，F(xiàn)在必須抓緊解決,不能再拖了?！盵26]直接點出了這種學校管理體系的問題,不幸的是,這個問題60年也未解決,因為決定這一現(xiàn)象的體制根基未有根本改變。

“文革”期間,中小學如何放假也需中共中央發(fā)通知。1969年7月4日,中共中央發(fā)出通知:自7月15日起,城市中學放暑假30天,小學放暑假40天,城市中小學教職工不放假,繼續(xù)進行本單位的斗、批、改,做好招生工作。農村小學放暑假的時間和期限,由縣革命委員會或軍管會和公社根據(jù)情況自行決定。高等學校應當抓緊時間認真搞好斗、批、改,不再放暑假[27]。

1968年8月,遵照毛澤東的指示,各地貧下中農自8月底起,陸續(xù)向學校派出代表或毛澤東思想宣傳隊,在社、隊革命委員會領導下,成立以貧下中農為主、有師生代表參加的貧下中農管理學校委員會(組)(后來簡稱“貧管會”)或教育革命委員會(組),把本社隊范圍的中小學管理起來。貧下中農管理學校后,宣布廢除校長負責制,學校的一切重大工作,均由分管會決定。有些地方將小學改為五年制、中學改為四年制,或都將中小學合并改為“九年一貫制”。有些地方組織貧下中農講師團,按照社隊需要安排教學活動。有些地方還清理、下放原有教師,選用在鄉(xiāng)知識青年充任教師,聘請貧下中農任兼職教師[28]。

1972年12月6日,國家計劃委員會、國務院科教組聯(lián)合發(fā)出通知:為加強教學儀器的生產和供應工作,確定教學儀器的生產計劃和分配,由國務院科教組按“統(tǒng)一計劃,分級管理”的方針,歸口管理[29]。

1978年9月,全國大中小學開始使用新編的全國統(tǒng)一教材,十年制全日制中小學使用教育部組織編寫的全國通用教材,包括課本、教學大綱、教學參考書;理工科高等院校1978年入學新生也普遍使用統(tǒng)編教材,這批教材共183種,其中包括新編78種,重印60種[30]。

1979年8月25日,教育部重新頒發(fā)《小學生守則(試行草案)》和《中學生守則(試行草案)》,要求全國中小學從9月1日起試行。

中小學在80年代中期開始實行校長負責制,各地推進的速度各不相同,到80年代末,中小學基本上實行了“校長負責制”,中小學在人權和財權上的非獨立性決定著這種責任制僅是委托管理室的負責人。

1985年,頒發(fā)的《中共中央關于教育管理體制改革的決定》的基本原則是“放權”。然而在實施的過程中,行政部門“權力下挖”現(xiàn)象普遍嚴重,甚至在一所縣城小學,要調動一個教師得經過縣長和縣委書記的簽字,教育體制改革的步子總難以邁開,學校的辦學自主權受到政府部門過多的干預,使得學校無法自主靈活地辦學。

1988年,教育內部的人事制度改革中最敏感的“校長責任制”在一些高校提上了日程。“校長責任制”是相對于黨委責任制而言,其內涵是校長在校內有教學業(yè)務方面的全面領導權、有人事和財政方面的自主權。1989年,各地學校繼續(xù)沿用黨委領導下的校長負責制。

直至2009年,從幼兒園到大學的管理依然存在著專業(yè)性成分過低,行政性特點過強的問題。

三、教育家辦學呼喚現(xiàn)代學校制度

從1983年開始,對全國各地的學校進行實地調查表明:在80年代初還有一些在教育專業(yè)上很內行,有教育人格和教育精神的人擔任校長,后來這樣的人越來越少,在教育經費緊張的年代,善于弄錢的人占校長的主要成分,再后來有可靠行政依傍的人成為校長中的主要成分,教育家難以生成。正因為如此,2006年溫家寶總理在政府工作報告中提出:“要培養(yǎng)一支德才兼?zhèn)涞慕處熽犖?造就一批杰出的教育家?！?007年,溫家寶總理在政府工作報告中再次提出:“要提倡教育家辦學,鼓勵更多的優(yōu)秀青年終身做教育工作者”。

學?，F(xiàn)行的內部管理機制是由外部過度行政化的管理生成的,校長由外部行政權力機構任命,決定了所任命的校長肯定是先向賦予他權力的機構負責,而不必對學生和教師負責,不會以學生成長發(fā)展的需求作為首要依據(jù)。在這種體制里,不可能實現(xiàn)教育家辦學的目標。

改變這種現(xiàn)狀需要建立現(xiàn)代學校制度,而這樣的探索早就在進行。1979年12月6日至19日,中國教育工會全國委員會在北京召開全國教育工會工作會議。會議提出,新的歷史時期教育工會的基本方針是在黨的領導下,與行政密切協(xié)作,以教學、科研為中心,團結和教育廣大教工不斷提高政治覺悟和業(yè)務水平,關心教工的物質文化生活,保護教工的民主權利和切身利益,調動廣大教工的社會主義積極性,為提高教育質量和科研水平,培養(yǎng)德、智、體全面發(fā)展的人才,實現(xiàn)四個現(xiàn)代化而奮斗。會議還提出教育工會當前應著重做好的幾項工作是:協(xié)助黨組織切實貫徹知識分子政策;組織群眾性的業(yè)務活動;實行民主辦校;關心教工的物質、文化生活等[31]。其思想與師生們期待的“民主辦學”相一致。

隨著經濟社會發(fā)展和教育改革的深入,建立與中國經濟社會發(fā)展相適應的現(xiàn)代學校制度已經成為教育理論工作者的重要研究內容,并試圖使之成為未來學校發(fā)展的方向。從國際背景來看,提出“現(xiàn)代學校制度”有國際新公共管理(管理主義)運動的影響和與之相關的教育市場化(準市場化)和私有化的影響;從國內的情況來看,一是經濟體制改革要求教育體制改革與之相適應;二是政府職能轉變以后,要求政府向學校放權;三是國內教育投入不足的壓力,要求通過制度創(chuàng)新來緩解或解決教育投入不足的問題。從理論上說,將制度理論應用于教育領域是改革教育管理的一種嘗試。

建立現(xiàn)代學校制度的目的就是要通過對現(xiàn)行的學校制度的調整和改革,形成與經濟社會發(fā)展相適應的學校制度,為盡可能多的學生提供充分的、平等的、成本較低的、優(yōu)質的教育服務,并為大眾獲得這種優(yōu)質的教育服務創(chuàng)造平等的制度條件,其重點是建立開放的、民主的、以人為本的、最終指向育人的學校管理制度。

現(xiàn)代學校制度本質是要確立師生為學校的主體,其核心是關注學生的發(fā)展,滿足學生的發(fā)展需求是學校工作的重心。從廣義上理解,現(xiàn)代學校制度以完善的學校法人制度為基礎,以現(xiàn)代教育觀念為指導,依法治校、民主管理,能夠促進學生、教職工、學校、學校所在社區(qū)的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代學校制度除了較全面地反映社會現(xiàn)實的需要和與時俱進的精神外,還應具有人本性、民主性、科學性、開放性、發(fā)展性和生態(tài)性等基本特性。

現(xiàn)代學校制度所要求的外部環(huán)境是教育決策、執(zhí)行和監(jiān)督各部門相互分離、相互制衡、相互推進;建立與學校法人制度、責任制度相配套,責權明晰的領導制度,使各個領導職能機構各盡其職、各負其責、相互制衡。

因此,現(xiàn)代學校制度的建立需要從辦學體制、管理體制、學校內部管理等幾個方面同時進行。其中,理清并明確界定政府與學校的關系是建立現(xiàn)代學校制度不可回避的問題。同時,還需完善學校法人制度,培育有序合理競爭的外部市場,建立參與程度更加廣泛的監(jiān)督機制;建立防止市場化,保障教學研究獨立、多元、法制化的軌道?，F(xiàn)代學校制度是一種理想的制度設計,要從教學制度、人事制度、財務制度、法人制度、民主參與制度等方面尋找實現(xiàn)的途徑。

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(作者:中央教育科學研究所研究員,教育基本理論研究室主任)

責任編輯:楊雪翠