張曉勇

摘 要:我國(guó)改革過(guò)程中存在的許多社會(huì)問(wèn)題主要是由公共政策的負(fù)外部性造成的。我們必須正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待公共政策的負(fù)外部性問(wèn)題,建立起對(duì)公共政策負(fù)外部性的防范和應(yīng)對(duì)機(jī)制,有效地化解社會(huì)矛盾,降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),為繼續(xù)深化改革排除障礙,做好鋪墊。

關(guān)鍵詞:公共政策;負(fù)外部性;補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0028-03

公共政策的負(fù)外部性不可避免,并具有很大的社會(huì)危害性,這就要求政策制定者抱著一種求真務(wù)實(shí)的態(tài)度,切實(shí)負(fù)起責(zé)任,認(rèn)真面對(duì)公共政策負(fù)外部性,切實(shí)重視由它帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。我們對(duì)于公共政策的負(fù)外部性所引起的損害和后果,要認(rèn)真調(diào)研,并建立起認(rèn)真負(fù)責(zé)的、行之有效的補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于在改革過(guò)程中的利益受損者給予一定的補(bǔ)償,并使之制度化、規(guī)范化,從而解決公共政策實(shí)行過(guò)程中的后顧之憂,化解社會(huì)矛盾,降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、公共政策的外部性及其負(fù)外部性

“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配。”,“公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和他周?chē)h(huán)境之間的關(guān)系”,“凡是政府決定作的或不做的事情就是公共政策”,我國(guó)學(xué)者認(rèn)為“公共政策是政府作為或不作為的行為”,“公共政策是政府所采取對(duì)公私行動(dòng)的指引?！盵1]從公共政策的概念中我們可以看出公共政策是政府對(duì)社會(huì)資源作一種權(quán)威性的分配,這種分配的過(guò)程也是政府選擇的過(guò)程,政府有多種選擇。“在互替的行動(dòng)方式或策略之間,一種選擇的收益就是另一種選擇的機(jī)會(huì)成本,而它的成本又是另一種選擇的機(jī)會(huì)收益?！盵2]公共政策有很強(qiáng)的利益傾向,“任何政黨、政府在本質(zhì)上都是特定階級(jí)的代表,他們所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),所期望的行動(dòng)必須符合該階級(jí)的利益,因而,政策也勢(shì)必體現(xiàn)并服務(wù)于這種階級(jí)利益?！盵1] “任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行,都有利有弊、有得有失,即都是正效益和負(fù)效益的統(tǒng)一。想要每項(xiàng)政策都有得無(wú)失,有利無(wú)弊,是根本不可能的。”[3]65“一項(xiàng)政策并不總是符合所有人的利益,有時(shí)需要部分對(duì)象為了全體利益做出某種犧牲,付出巨大代價(jià)或努力?！盵1]63根據(jù)外部性的概念和政府行為外部性的特點(diǎn),筆者認(rèn)為公共政策的外部性是指公共政策為克服市場(chǎng)失靈而提供公共品時(shí)所引起的意外副作用,是通過(guò)改變交易規(guī)則或產(chǎn)權(quán)控制從而改變市場(chǎng)外部性,造成相應(yīng)成本和收益轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。與市場(chǎng)主體的逐利行為必然產(chǎn)生外部性一樣,政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而制定得公共政策也必然產(chǎn)生外部性。根據(jù)公共政策行為效應(yīng)的不同性質(zhì),公共政策的外部性可分為正的外部性和負(fù)的外部性。公共政策的正外部性是指公共政策提供的公共品彌補(bǔ)了市場(chǎng)供給的不足,為社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)創(chuàng)造了良好條件,提供了“無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找妗?促進(jìn)了社會(huì)福利的提高。公共政策的負(fù)外部性是指公共政策公共品的供給行為產(chǎn)生的對(duì)自然生態(tài)平衡、社會(huì)環(huán)境、市場(chǎng)運(yùn)行的負(fù)面影響,即對(duì)相關(guān)社會(huì)成員“強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀尽?降低了社會(huì)福利水平。公共政策的外部性和負(fù)外部性有助于我們更好地把握公共政策的概念,在制定和執(zhí)行公共政策時(shí),要充分認(rèn)識(shí)和考慮公共政策的負(fù)外部性,公共政策的外部性和負(fù)外部性概念的引入,有助于分析和解決這些問(wèn)題的產(chǎn)生,減少市場(chǎng)失敗,更減少政府的失敗。

二、建立公共政策負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的必要性

公共政策的負(fù)外部性具有很大的危害性,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是加大了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn),另一個(gè)方面式構(gòu)成了改革的巨大阻力。這兩個(gè)方面的危害導(dǎo)致的結(jié)果最終會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

我國(guó)目前正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期,改革也處在關(guān)鍵時(shí)期,能否走好這一步,取決于一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。我國(guó)在改革頭30年所實(shí)行的公共政策已經(jīng)造成了一定的社會(huì)問(wèn)題:貧富懸殊,兩極分化,弱勢(shì)群體日益邊沿化,城鄉(xiāng)二元對(duì)立,群起事件不斷等等。這些問(wèn)題都影響到社會(huì)的穩(wěn)定、影響到公共政策的合法化、影響到改革的繼續(xù)進(jìn)行和深化。為了建構(gòu)和諧社會(huì)、減小阻力,化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),有必要建立補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)公共政策的負(fù)外部性造成的利益受損者給予必要的補(bǔ)償。胡鞍鋼在1997年9月就提出了對(duì)改革過(guò)程中的利益受損者給予補(bǔ)償?shù)目捶?他認(rèn)為“改革并非像人們想象的那么容易,一股就靈,一賣(mài)了之,它受到兩大因素制約:一是日益增加的下崗工人的出路;二是退休職工的社保問(wèn)題。在上述條件的制約下,任何畢其功于一役的激進(jìn)改革都將導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。從這個(gè)意義上來(lái)看,采取更為慎重的、有步驟的漸進(jìn)改革方式更符合中國(guó)的國(guó)情;對(duì)改革過(guò)程中的利益受損者給予補(bǔ)償,平衡各種利益集團(tuán),保障失業(yè)職工和退休職工的基本利益是十分必要的?！盵3]在我國(guó)建立公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定與和諧的必然要求,也是可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

在我國(guó)建立公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定與和諧的必然要求。目前我國(guó)的貧富分化日益嚴(yán)重,弱勢(shì)群體日益被邊沿化;東西部差距日益拉大;城鄉(xiāng)二元體制的日益對(duì)立;拆遷案等造成的群體事件等等社會(huì)問(wèn)題日益凸顯,整個(gè)社會(huì)潛藏巨大的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定是壓倒一切的頭等大事,尤其是對(duì)人口巨大的中國(guó)而言。為了建構(gòu)和諧社會(huì),為改革的繼續(xù)深入和深化,有必要建立補(bǔ)償機(jī)制,從而化解社會(huì)矛盾,降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

建立公共政策負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制也是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。我國(guó)過(guò)去的增長(zhǎng)模式在帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的超高速發(fā)展的同時(shí),也帶來(lái)了種種問(wèn)題:粗放型增長(zhǎng)相伴隨著低效益,資源和能源的大量消耗、環(huán)境嚴(yán)重污染?，F(xiàn)在即使我們?cè)敢庠倮^續(xù)這條老路,恐怕不現(xiàn)實(shí)了,因?yàn)橹芜@種增長(zhǎng)模式所必須的一些條件已經(jīng)開(kāi)始喪失了。從這種意義上說(shuō) ,我國(guó)過(guò)去的發(fā)展模式已經(jīng)走到了盡頭。據(jù)國(guó)家環(huán)保總局的資料,僅2003年,中國(guó)便消耗了全球31%的原煤、30%的鐵礦石、27%的鋼材以及40%的水泥,而創(chuàng)造的GDP不足全球的4%。還有資料顯示,我國(guó)每公斤煤所生產(chǎn)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值僅為0.36美元,世界平均值為1.86美元,而日本為5.58美元。盡管這個(gè)問(wèn)題還涉及許多其他變數(shù),但從大的方面來(lái)判斷,以目前的發(fā)展模式來(lái)實(shí)現(xiàn)未來(lái)20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展是不可能的。我國(guó)2004年和2005年發(fā)生的“兩荒”,即民工荒和油荒,可以看作傳統(tǒng)發(fā)展模式走到頭的象征性標(biāo)志。[4]

三、建立公共政策負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的可行性

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,人民是國(guó)家的主人,國(guó)家的宗旨是全心全意為人民謀利益。這是由國(guó)家的性質(zhì)決定的。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)為實(shí)行公共政策的補(bǔ)償機(jī)制提供了制度上的保障。改革開(kāi)放的30年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的時(shí)期,我國(guó)的綜合國(guó)力大幅度提升,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)條件完全可以支持補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)行。我國(guó)日益強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)行提供了經(jīng)濟(jì)上的巨大保障。近來(lái)社會(huì)各界對(duì)改革的反思,暴露出改革過(guò)程中的一系列弊病, 反思的目的不是要否定改革的成果,而是為我們繼續(xù)深化改革提供理論上的指導(dǎo)和支持,社會(huì)各界普遍認(rèn)為應(yīng)該對(duì)前一階段改革過(guò)程中的利益受損者給予補(bǔ)償,為我們提供了理論和思想上的支持。建立公共政策的補(bǔ)償機(jī)制是民心所向和眾望所歸。

1.黨和國(guó)家提供的政治保障。我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和黨的性質(zhì)決定了為人民全心全意謀利益的基本宗旨。中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益,中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有自身的利益,中國(guó)共產(chǎn)黨立黨為公,執(zhí)政為民。每一個(gè)共產(chǎn)黨員和干部時(shí)刻要以“老百姓答不答應(yīng),老百姓滿不滿意,老百姓高不高興”作為自己行動(dòng)的指南,時(shí)刻對(duì)照自己的行為,做一個(gè)人民滿意的公仆。我們黨和國(guó)家的性質(zhì)決定了對(duì)于公共政策的負(fù)外部性傷害百姓利益的事件不能坐視不管。 建立公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行。

凡是符合廣大人民群眾利益的政策才能是正確的政策,而違背了廣大人民群眾利益的政策則只能是錯(cuò)誤的政策。是否符合廣大人民群眾的利益,這正是我們判斷某個(gè)政策正確與否的一個(gè)根本標(biāo)志。[1]264在政策制定中堅(jiān)持從人民的利益出發(fā)的根本宗旨,這是我們黨和國(guó)家的性質(zhì)決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表,我們的國(guó)家是社會(huì)主義國(guó)家,全心全意為人民服務(wù),是我們黨和政府的一切工作的根本宗旨,我們的每一項(xiàng)政策都必須是為廣大人民群眾的利益設(shè)想,都必須符合人民群眾的利益的要求。為人民謀利益是中國(guó)共產(chǎn)黨一切行為的最高準(zhǔn)則,我們黨從誕生的那一天起,就以為人民謀利益為己任,始終把它作為黨的全部活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,中國(guó)共產(chǎn)黨除了人民的利益之外,并沒(méi)有自己的私利。我們黨和國(guó)家的任何政策都必須有利于推進(jìn)人民的利益。堅(jiān)持從人民的利益出發(fā)去制定政策,是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨、社會(huì)主義國(guó)家區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)根本標(biāo)志。[1]264我們黨和國(guó)家的全心全意為人民謀利益的性質(zhì),為建立我國(guó)公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制提供了政治上和制度上的保障。

2.綜合國(guó)力奠定的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)綜合國(guó)力大幅提升,國(guó)家財(cái)政和外匯儲(chǔ)備豐裕,為建立公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。2005年我國(guó)GDP達(dá)到18.23萬(wàn)億,財(cái)政收入突破3萬(wàn)億 。我國(guó)為了解決三農(nóng)問(wèn)題,給予農(nóng)民取消了農(nóng)業(yè)稅,國(guó)家減少收入600億,不足財(cái)政收入的1%。[5]這些舉措的實(shí)施表明我國(guó)政府有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力解決好補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)政府目前已經(jīng)采取措施加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的反哺力度, 陸續(xù)取消了農(nóng)業(yè)稅,為中西部學(xué)生免去了學(xué)費(fèi)和書(shū)本費(fèi),我國(guó)政府還決定在“十一五”期間把公平作為一項(xiàng)主要工作,逐步建立全社會(huì)的社會(huì)保障體制,醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制。我國(guó)政府的積極行動(dòng)和舉措表明對(duì)公共政策的負(fù)外部性所造成的危害的重視和關(guān)心, 表明了我國(guó)建立補(bǔ)償機(jī)制的決心和力度,也表明我國(guó)政府有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力解決好公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償問(wèn)題。

3.學(xué)術(shù)界研究與反思提供的思想導(dǎo)向。自2004年起社會(huì)上關(guān)于改革問(wèn)題和方向的激烈爭(zhēng)論,被輿論普遍認(rèn)為是繼1982年到1984年的第一次大爭(zhēng)論、1989 年到1992年的第二次大爭(zhēng)論后的“第三次改革爭(zhēng)論”。這場(chǎng)爭(zhēng)論由國(guó)企產(chǎn)權(quán)發(fā)端,由經(jīng)濟(jì)學(xué)界迅速擴(kuò)展到整個(gè)學(xué)界,并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒介,上升為全社會(huì)廣泛參與的一次關(guān)于改革開(kāi)放何處去的大討論。新華社高級(jí)記者楊繼繩認(rèn)為爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是“利益之爭(zhēng)”,特別是牽涉到廣大弱勢(shì)群體的利益在里面,楊帆也認(rèn)為,“這次爭(zhēng)論的關(guān)鍵,是改革近30年的利益調(diào)整問(wèn)題。”

2006年3月6日,中共中央總書(shū)記胡錦濤在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào),要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向,他同時(shí)還表示,要注重增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性,使改革兼顧到各方面、照顧到各方面,真正得到廣大人民群眾的擁護(hù)和支持。這場(chǎng)大討論肇始之時(shí),恰好是中國(guó)“十一五”規(guī)劃草擬之時(shí)。各種跡象表明,爭(zhēng)論對(duì)規(guī)劃的起草,比如涉及到百姓最關(guān)心的就業(yè)、社保、醫(yī)療、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的規(guī)劃,特別是對(duì)“效率”和“公平”這兩個(gè)價(jià)值觀之間的關(guān)系確定,有著重要影響。我國(guó)“十一五”規(guī)劃綱要指出,未來(lái)政府要“更加注重社會(huì)公平,使全體人民共享改革發(fā)展成果”。凸顯公平和共享改革發(fā)展成果,這是中國(guó)在社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段時(shí),對(duì)“效率優(yōu)先”以及“讓一部分人先富起來(lái)”這些在擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)羈絆之初提出,并發(fā)揮了重要作用的價(jià)值取向進(jìn)行的階段性調(diào)整。[6]

我國(guó)30年的改革走了一條低端發(fā)展之路,浪費(fèi)了巨大的社會(huì)資源和能源,危害了環(huán)境。我國(guó)在改革過(guò)程中放棄了公平底線,造成了貧富懸殊和兩極分化的現(xiàn)狀,社會(huì)弱勢(shì)群體被日益邊沿化。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制的對(duì)立造成了農(nóng)村和農(nóng)民的生活水平降低,國(guó)內(nèi)有效需求不足,影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步高速發(fā)展。必須改變以前的發(fā)展模式,走出一條自我創(chuàng)新和發(fā)展的新路子。學(xué)者和專(zhuān)家呼吁建立全社會(huì)的社會(huì)保障機(jī)制,醫(yī)療保障制度,打破城鄉(xiāng)對(duì)立的二元體制,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。學(xué)者還呼吁建立整個(gè)社會(huì)的公平分配機(jī)制,對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷和救助。我國(guó)政府在“十一五”期間把以上建議都寫(xiě)在了規(guī)劃里。[5]整個(gè)社會(huì)對(duì)改革的反思和討論為公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了思想上的有力保障。

四、建立公共政策負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

1.補(bǔ)償?shù)闹贫然鸵?guī)范化。公共政策的負(fù)外部性是公共政策調(diào)整社會(huì)關(guān)系的必然結(jié)果,公共政策的負(fù)外部性不會(huì)消失,這就注定了公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期性和必要性。必須建立全社會(huì)的社會(huì)保障機(jī)制, 醫(yī)療保障機(jī)制,只有把這些涉及老百姓的具體制度落實(shí)到實(shí)處,公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的問(wèn)題才不是一句空話。公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化和制度化離不開(kāi)醫(yī)療保障制度和社會(huì)保障制度等一系列制度的規(guī)范化和制度化。建立公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制,就是落實(shí)與老百姓有關(guān)的具體制度,只有完善了這些配套的制度,公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償機(jī)制也就是水到渠成了。公共政策的特點(diǎn)決定了公共政策的負(fù)外部性是不可能消除的,這也決定了公共政策的補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期性,有必要建立制度上的保證。

2.補(bǔ)償方法的多樣化。對(duì)于公共政策的負(fù)外部性的補(bǔ)償辦法應(yīng)該多樣化,避免以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膯我谎a(bǔ)償方式。這是由我國(guó)的基本國(guó)情所決定的。我國(guó)的人口基數(shù)過(guò)大,盡管2005年我國(guó)財(cái)政收入3萬(wàn)個(gè)億,但如果采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這種單一的方式,對(duì)三億弱勢(shì)群體和邊沿人群的補(bǔ)償就是杯水車(chē)薪,一人平均一塊錢(qián),不能從根本上解決問(wèn)題。所以應(yīng)該實(shí)行多渠道的補(bǔ)償方式。我國(guó)現(xiàn)階段改變城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu),建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,就是造就社會(huì)主義的新型農(nóng)民,從而激發(fā)人的積極性和主動(dòng)性。

3.建立完善的補(bǔ)償決策機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)該逐步建立起機(jī)制完善的決策機(jī)構(gòu)。政策是由人制定的,但政策的長(zhǎng)期合理性、穩(wěn)定性、連續(xù)性不應(yīng)受到短期人事變遷的影響。這就要求對(duì)政策負(fù)責(zé)的不僅僅是某個(gè)具體領(lǐng)導(dǎo)人,而需要是有恰當(dāng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)。我國(guó)應(yīng)該把公共政策的制定權(quán)限交給人大等專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。“中國(guó)航天之父錢(qián)學(xué)森20世紀(jì)80年代就提出建議,由人大主導(dǎo)從事長(zhǎng)期國(guó)策和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的研究,并對(duì)社會(huì)民間上的各種研究做出整合以獲取共識(shí)。以我個(gè)人的理解,向國(guó)企管理層收購(gòu)、國(guó)有股維持或股權(quán)分置方案,本來(lái)由人大來(lái)主導(dǎo)討論制定會(huì)更合理、更有包容性,也更容易為社會(huì)所廣泛接受。隨著中國(guó)法制建設(shè)的加快,我個(gè)人期待著人大能在中國(guó)一些重大問(wèn)題的政策制定上發(fā)揮更為重要的作用?！盵7]總之,涉及國(guó)計(jì)民生的重大公共政策的制定應(yīng)該交由專(zhuān)門(mén)的政策制定機(jī)構(gòu)來(lái)完成,對(duì)于公共政策的負(fù)外部型所造成的危害進(jìn)行補(bǔ)償應(yīng)該形成一種長(zhǎng)效機(jī)制。

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(責(zé)任編輯:王潤(rùn)秋)