孫立新

【摘要】 對(duì)我國(guó)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的體系現(xiàn)狀進(jìn)行分析反思,對(duì)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的闡釋,以正確把握政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】 政府部門;績(jī)效評(píng)價(jià);理論

所謂政府業(yè)績(jī),實(shí)際上是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能客觀的評(píng)價(jià)。

一、政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)評(píng)價(jià)內(nèi)容

1.評(píng)價(jià)的方向應(yīng)該是多向的。既要有自上而下的評(píng)估,又要有自下而上的評(píng)估,還要有橫向的互評(píng)也就是同一級(jí)別、不同部門之間的互評(píng)。包括系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外的多向評(píng)估。

2.評(píng)價(jià)的時(shí)效應(yīng)該是長(zhǎng)短結(jié)合的。既要有年度評(píng)價(jià),又要有任期評(píng)價(jià);既要有短期發(fā)展計(jì)劃的制定和執(zhí)行,又要有長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)現(xiàn)。

3.評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼有。政府是非營(yíng)利組織,不以追求經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)。這并不等于政府運(yùn)作可以不必計(jì)算經(jīng)濟(jì)效益,也不等于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成就都可以算在政府的功勞簿上。這里要區(qū)分兩種類型:一類是因政府的正確決策和執(zhí)行而在其管理轄區(qū)內(nèi)取得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益;另一類是政府內(nèi)部管理的經(jīng)濟(jì)性,以及因此產(chǎn)生的良好影響即產(chǎn)生的社會(huì)效益。

二、政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的功能

業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)過(guò)程涉及人事的變動(dòng)、政府職能的轉(zhuǎn)變、組織文化的變遷,它是政府行為的誘導(dǎo)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制,是推動(dòng)政府革新的力量。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)對(duì)政府行為具有顯著的引導(dǎo)、激勵(lì)、監(jiān)督和咨詢功能,評(píng)價(jià)的價(jià)值選擇直接決定一定時(shí)期政府行為的目的和分配社會(huì)公共利益的模式,對(duì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的導(dǎo)向作用。

政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與資源的有效使用也有著直接的關(guān)系?，F(xiàn)代政府面臨著二難選擇,一方面是社會(huì)公眾對(duì)政府的要求越來(lái)越高,希望政府提供的服務(wù)越來(lái)越多;另一方面政府可供調(diào)節(jié)配置的資源越來(lái)越少。政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的功能主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

1.業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)具有計(jì)劃輔助功能。政府行政管理計(jì)劃和具體目標(biāo)的確定,要以多方面的信息為基礎(chǔ),前一階段政府的業(yè)績(jī)狀況是必要的信息,業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)可以提供這方面的信息。前一階段的評(píng)價(jià)結(jié)果可以為下一階段計(jì)劃的科學(xué)制定提供重要的幫助。

2.業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)具有監(jiān)控支持功能。在行政管理計(jì)劃的實(shí)施階段,可以對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)測(cè),以發(fā)現(xiàn)是否有背離計(jì)劃的情況,預(yù)測(cè)可能發(fā)生的后果并采取相應(yīng)的控制措施。為評(píng)價(jià)而擬訂的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)及據(jù)此收集的系統(tǒng)資料,還可以為監(jiān)控提供重要的、現(xiàn)成的信息來(lái)源。

3.業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)具有促進(jìn)功能。實(shí)施政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),必須對(duì)政府管理系統(tǒng)進(jìn)行研究和設(shè)計(jì),這將有利于促進(jìn)政府提高管理水平,提高工作效率。評(píng)價(jià)的結(jié)果可以為政府提供今后的努力方向,促使政府改進(jìn)工作。

4.業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)具有資源優(yōu)化功能。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)有助于科學(xué)設(shè)定目標(biāo)并根據(jù)效果配置資源。在缺乏關(guān)于效果的客觀資料的情況下,當(dāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人決定加強(qiáng)某個(gè)領(lǐng)域的工作時(shí),往往不知道把新增加的資金投向何處;當(dāng)在削減預(yù)算時(shí),又不知道削減的是“肌肉”還是“脂肪”,業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)果為資源優(yōu)化配置提供了科學(xué)根據(jù)。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)客觀上推動(dòng)了政務(wù)公開的進(jìn)程,提高了政府管理的透明度,增強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)政府管理的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),為政府改善管理和公民監(jiān)督政府發(fā)揮了重要的咨詢功能,構(gòu)成了了解政府、監(jiān)督政府的制度基礎(chǔ)。

三、改善我國(guó)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的基本思路

1.整合現(xiàn)有政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)活動(dòng)。基于以往經(jīng)驗(yàn)和理性分析的現(xiàn)實(shí)選擇,中國(guó)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)且可能在已有的實(shí)踐和理論基礎(chǔ)上建立起來(lái),對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)整合。合理的行動(dòng)方案應(yīng)能兼顧成本與效益并盡可能降低成本。最經(jīng)濟(jì)的方式是從現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法的改進(jìn)入手,繼續(xù)開展政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)活動(dòng)以獲取政府業(yè)績(jī)信息,再根據(jù)政府實(shí)際情況設(shè)計(jì)最佳評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)施外部客觀評(píng)價(jià),運(yùn)用評(píng)價(jià)的結(jié)果并借鑒先進(jìn)的管理技術(shù)實(shí)施政府內(nèi)部的業(yè)績(jī)管理,當(dāng)條件成熟時(shí)將政府業(yè)績(jī)的相關(guān)實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)升格為法律法規(guī),為政府業(yè)績(jī)的持續(xù)改進(jìn)奠定制度基礎(chǔ)。

對(duì)現(xiàn)有政府業(yè)績(jī)活動(dòng)的有機(jī)整合,可以最大限度地降低全面實(shí)施政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的成本。在節(jié)約資源的情況下對(duì)原有活動(dòng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整,形成內(nèi)外兼具、兼理論與立法并重的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方案。整合的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)了業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)資源的共享,為政府自上而下全面推行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)活動(dòng)創(chuàng)造了條件,也為各地政府提供了交流的虛擬平臺(tái)。

2.實(shí)現(xiàn)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)相關(guān)活動(dòng)的創(chuàng)新?；谝延械恼畼I(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)活動(dòng),可以尋求對(duì)一些實(shí)踐環(huán)節(jié)實(shí)施創(chuàng)新。在進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程中,無(wú)論是實(shí)踐流程、工具方法還是實(shí)踐規(guī)模等方面,都有可能應(yīng)用新理論或借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)予以改造,以產(chǎn)生更加有效的實(shí)踐活動(dòng)。由于政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)實(shí)踐相對(duì)開展的時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大、參與的組織和人員多,而評(píng)價(jià)過(guò)程較少涉及復(fù)雜的技術(shù)工具,因此創(chuàng)新的難度較小,其公共影響力較大,容易得到公眾響應(yīng)。

3.協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體,力求形成最佳方案。政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)綜合考慮各相關(guān)利益主體(如公眾、人大、組織部門、人事部門、審計(jì)部門等)的利益需求,在設(shè)計(jì)實(shí)踐方案并付諸實(shí)踐時(shí),應(yīng)盡量尋求各相關(guān)利益主體都能接受的方式,形成利益均衡。如果各相關(guān)利益主體針對(duì)政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的利益需求沒(méi)有得到有效協(xié)調(diào),那么實(shí)踐如政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)論必然不能反映實(shí)情。

4.在思想意識(shí)上樹立以民為本的業(yè)績(jī)觀。隨著政府職能進(jìn)一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評(píng)價(jià)政府業(yè)績(jī)的參照系也不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,應(yīng)該是公眾。政府管理所追求的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等業(yè)績(jī),都是從公眾的利益和角度來(lái)看待。以公眾滿意為政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)即以民為本,是有效開展政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的必要條件。

5.在評(píng)價(jià)方法上采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測(cè)技術(shù)等作為技術(shù)支持。計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展,使政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲(chǔ)、分析、快速查詢得以實(shí)現(xiàn),評(píng)價(jià)方法更為科學(xué),不僅增強(qiáng)了評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、可信性,也節(jié)省了大量人力、物力、財(cái)力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。信息化也使政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化,更有利于社會(huì)公眾對(duì)政府工作績(jī)效的監(jiān)督。政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的成功還需要建立一個(gè)完善的信息系統(tǒng),廣泛、及時(shí)地進(jìn)行信息收集、分析,既滿足政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的信息需求,又滿足政府日常管理工作的信息需求。

6.在制度上提供立法保障。由于政府的公共權(quán)力在很大程度上具有壟斷性,有國(guó)家強(qiáng)制力作為支撐,政府的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)不同于其它領(lǐng)域的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),尤其是對(duì)其自身的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),沒(méi)有法律保障是很難進(jìn)行下去。對(duì)于我國(guó),當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法,通過(guò)完善政策和立法使我國(guó)的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)走向制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。

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