姚壬元

摘要：政府介入農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)保險制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，明晰政府責(zé)任是建立我國新型農(nóng)業(yè)保險制度的關(guān)鍵，文章在分析農(nóng)業(yè)保險中政府介入的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，論述了政府介入農(nóng)業(yè)保險的基本內(nèi)容和政策選擇，

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；政府介入；道德風(fēng)險；逆向選擇

農(nóng)業(yè)保險作為一項解決農(nóng)業(yè)風(fēng)險問題的社會制度安排，其分配的一部分是公共資源。增加的是社會公共利益，其實施運行需要借助政府的力量。各國的農(nóng)業(yè)保險實踐表明，政府的合理介入是保持農(nóng)業(yè)保險制度持續(xù)、健康發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。但目前我國的農(nóng)業(yè)保險仍處于較低發(fā)展水平，因此有必要對中國農(nóng)業(yè)保險體系中的政府介入問題進行深入探討。

一、政府介入農(nóng)業(yè)保險的理論依據(jù)

1、農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特殊性。農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有風(fēng)險單位大特征，一次風(fēng)險事故涉及面廣，小則一縣一市，大則一區(qū)一省。特別是洪澇災(zāi)害、干旱災(zāi)害等風(fēng)險一旦發(fā)生，則涉及千千萬萬農(nóng)戶、上億公頃的農(nóng)地。這使得保險公司難以通過集中大量風(fēng)險單位來分攤損失，其承保的農(nóng)戶越多，面積越大，風(fēng)險反而越集中，風(fēng)險損失會越大。保險人的經(jīng)營風(fēng)險就越大；此外，農(nóng)業(yè)風(fēng)險的廣泛伴生性，使得農(nóng)業(yè)保險損失容易擴大，而且由于這種損失是多種風(fēng)險事故的綜合結(jié)果，很難區(qū)分各種風(fēng)險事故各自的損失后果，為保險公司的經(jīng)營制造了技術(shù)上的難題；農(nóng)業(yè)風(fēng)險的發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大，嚴重的自然災(zāi)害可能使幾個省區(qū)連片受損，甚至使作物絕產(chǎn)，這樣大規(guī)模的損失足以使經(jīng)營穩(wěn)健的保險公司，在承保了一定規(guī)模的農(nóng)險保標(biāo)的后，因一次巨災(zāi)發(fā)生而瀕臨倒閉。農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特殊性不符合傳統(tǒng)的理想可保風(fēng)險的準(zhǔn)則，導(dǎo)致其不能通過市場化方式有效分散，需要政府的大力支持。

2、農(nóng)業(yè)保險具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。農(nóng)業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共品，其在取得和消費過程中確實存在一定的非排他性和非競爭性。從需求看，對于具有非排他性和非競爭性的公共產(chǎn)品，由于私人購買了也不能獨享其效用，不能排除不花錢購買的人享受該產(chǎn)品，造成“搭便車”效應(yīng)，導(dǎo)致“需求不足”。在農(nóng)業(yè)保險市場上，表現(xiàn)為私人購買力不足。從供給看。公共產(chǎn)品具有邊際收益遞增的特性和自然壟斷的傾向，產(chǎn)量越大，消費者越多，其效用越大，效率越高；私人市場的競爭非但不會提高效率，反而會降低效率，這也正是需要政府介入的依據(jù)之一。作為準(zhǔn)公共品的農(nóng)業(yè)保險供給應(yīng)當(dāng)有政府的參與，因為市場機制所提供的數(shù)量會大大低于社會最優(yōu)水平。

此外。農(nóng)業(yè)保險具有外部性。農(nóng)業(yè)保險的“消費”不僅給投保農(nóng)民本人帶來效用，而且對全體社會成員帶來“好的”影響，這表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)業(yè)保險可以在災(zāi)害事故發(fā)生時使農(nóng)民獲得最低保障收入，進而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及國民經(jīng)濟發(fā)展的正?；?；另一方面，農(nóng)業(yè)保險可以降低農(nóng)業(yè)投資者的風(fēng)險預(yù)期，提高其進行農(nóng)業(yè)投資的積極性。從而提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度。此外。由于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位。以及農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟各部門間不可分割的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)及農(nóng)民的保障作用，會演變?yōu)閷φ麄€國民經(jīng)濟有利的乘數(shù)效應(yīng)。具有正外部性的農(nóng)業(yè)保險，其社會邊際收益高于私人邊際收益，而私人邊際收益小于邊際成本，因此，其市場供給和需求均不足，需要政府的介入。通過非市場的方式予以解決。

3、農(nóng)業(yè)保險的逆選擇和道德風(fēng)險。逆選擇在農(nóng)業(yè)保險中表現(xiàn)比較突出。面對種類不同的農(nóng)民總體。處于信息弱勢一方的保險人，從自身利益最大化出發(fā)，在提供農(nóng)業(yè)保險時，或者對承保對象進行選擇。把低風(fēng)險農(nóng)戶吸納投保。而把高風(fēng)險農(nóng)戶排除在外。出現(xiàn)保險人的“撇油”行為：或者提高均衡保費。而提高保費又使那些低風(fēng)險者退出保險，如此造成保費不斷提高的惡性循環(huán)。結(jié)果是只有為數(shù)較少的高風(fēng)險農(nóng)戶才會參保，出現(xiàn)“劣等客戶驅(qū)逐優(yōu)等客戶”的情況。參保人少，風(fēng)險基金規(guī)模小，使農(nóng)業(yè)保險依據(jù)大數(shù)法則分散風(fēng)險的功能難以發(fā)揮，最終導(dǎo)致保險市場萎縮甚至垮掉。逆向選擇是典型的市場失靈。有賴于政府的多種干預(yù)或誘導(dǎo)機制從中發(fā)揮作用。

道德風(fēng)險是農(nóng)業(yè)保險面臨的又一難題。農(nóng)業(yè)保險合同的簽訂本身可能會改變投保者的動機和行為，即投保后，投保者會放松對風(fēng)險的警惕和控制努力，從而改變事故發(fā)生的概率和規(guī)模。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無力影響大自然的狀況，但他可以通過努力影響許多風(fēng)險事故發(fā)生的規(guī)模和概率。從而影響保險公司的收益。因此。道德風(fēng)險使農(nóng)業(yè)保險人面臨高監(jiān)督成本和高賠付損失的兩難選擇，無論如何，都提高了保險經(jīng)營成本，破壞了保險籌集資金的功能。如果道德風(fēng)險所產(chǎn)生的成本過高，保險人就會減少甚至不提供農(nóng)業(yè)保險的供給，最終導(dǎo)致市場的萎縮和社會資源配置的無效率。而政府的干預(yù)可以在一定程度解決此問題。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特殊性、農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共品屬性及外部性所造成的供求不足、信息不完全和不對稱所引發(fā)的逆選擇和道德風(fēng)險。都是市場機制不能充分發(fā)揮作用的體現(xiàn)。這都產(chǎn)生了政府介入的內(nèi)在需求。對多數(shù)國家而言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險的社會效益必須首先予以考慮。當(dāng)農(nóng)業(yè)保險的社會效益目標(biāo)不可能通過市場機制得以實現(xiàn)時，政府就必須用其他手段實現(xiàn)這一目標(biāo)。以上為政府介入農(nóng)業(yè)保險提供了有力、必要的理論支撐。

二、中國政府介入農(nóng)業(yè)保險的基本內(nèi)容

1、確定責(zé)任限度是政府介入農(nóng)業(yè)保險的基本前提。政府介入農(nóng)業(yè)保險的責(zé)任限度，是指由政府通過直接或間接的方式向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度?！皬V度”是指農(nóng)業(yè)保險所覆蓋的保障范圍，“深度”是指政府負責(zé)的農(nóng)業(yè)保險的保障水平。從理論上說，農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該覆蓋全部種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；不僅為農(nóng)民提供災(zāi)害損失的基本補償。同時提供收入保障。但從西方國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有針對性，開始往往只覆蓋關(guān)系到國計民生的重要農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)業(yè)，隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)驗的累積。再逐步擴大范圍，提高保障程度和金額。無論是其深度。還是廣度都應(yīng)該與經(jīng)濟發(fā)展水平、財政承擔(dān)能力以及社會、文化、制度沿革相適宜。當(dāng)前中國處于經(jīng)濟發(fā)展階段，政府的財政力量有限，要整體對種養(yǎng)兩業(yè)提供農(nóng)業(yè)保險，或?qū)Σ糠洲r(nóng)民提供高保障水平的服務(wù)，在現(xiàn)階段條件尚不成熟。政府應(yīng)現(xiàn)實地將其介入農(nóng)業(yè)保險體系的“廣度”界定為重點扶持的地區(qū)和農(nóng)作物，在經(jīng)濟條件允許時，再逐步擴大其保障范圍；“深度”界定為提供基本保險保障。而不是更高層次的“收入保險”，但政府應(yīng)當(dāng)尋求更加符合市場規(guī)律有效率的方式解決基本保障水平以上的保障，要區(qū)分不同層次中各級政府的責(zé)任。

2、制定制度框架是政府介入農(nóng)業(yè)保險的首要任務(wù)。政府在農(nóng)業(yè)保險體系的建設(shè)過程中，其首要任務(wù)就是制定制度框架。保證體系運行的規(guī)則性和秩序性。這種制度框架主要包括兩個層次：一是農(nóng)業(yè)保險體系及其政策。農(nóng)業(yè)保險作為解決社會問題的一種經(jīng)濟制度，是公共選擇的結(jié)果，在社會經(jīng)濟運行中應(yīng)該起著社會“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟“助推器”雙重作用。政府應(yīng)采取包括政策性保險、商業(yè)性保險