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        政府性投資項目簽證管理存在的問題及建議

        2009-11-20 08:28:48劉雪琴張信安姜幼女
        財經(jīng)界·下旬刊 2009年1期
        關(guān)鍵詞:投標(biāo)招標(biāo)施工單位

        劉雪琴 張信安 姜幼女

        近幾年來。隨著對政府性投資項目的審計力度,有力地促進了政府投資管理的規(guī)范,也發(fā)現(xiàn)了在政府投資項目管理中存在著的一些普遍的亟待于進一步規(guī)范的問題。比如工程簽證單管理中存在的問題,就較為突出。現(xiàn)在政府投資項目投資額比較大,因涉及土地征用拆遷的難度,使現(xiàn)有的項目工期都比較長,在建設(shè)過程中不可預(yù)見的事項也比較多,建設(shè)過程中的簽證單簽署是難以避免的。高利潤高競爭的建筑市場,又使一些承包商往往會以各種手段,作出不合理的承諾,采用零利潤甚至負(fù)利潤中標(biāo),而實際上承包商又不可能為政府工程去虧損,這必定會想一切辦法,要實現(xiàn)利潤,甚至謀取高額的利潤,這時施工單位就會把獲取利潤的重心放在工程簽證單上,想方設(shè)法地采取磨、攻心、欺騙、訴苦、要挾等手段。要求建設(shè)單位出具違規(guī)工程簽證單或訂立補充合同來改變招投標(biāo)的條款。

        從這幾年工程結(jié)算審計所發(fā)現(xiàn)的問題看,政府投資項目中普遍存在著工程簽證單簽署隨意,無人監(jiān)管或者說是較難監(jiān)管狀況。由于工程變更聯(lián)系單享受合同條款同等權(quán)力,作為合同的補充條款,與合同一樣作為結(jié)算的依據(jù),簽證聯(lián)系單也就具有了法律的效力。這些違規(guī)簽證所增加的支出。一來容易滋長了建筑領(lǐng)域的商業(yè)賄賂的問題,二來又直接增加政府性資金的支出。

        為此需要對該問題進行討論,一方面也作為一種業(yè)務(wù)的探討,另一方面能引起有關(guān)管理部門的重視,并對如何加強工程簽證單管理,提出了自己的意見,作為決策管理部門提供出臺規(guī)范工程簽證單的一種參考依據(jù)。

        目前工程簽證單存在的主要問題,可以歸結(jié)如下:

        一、先施工后簽證造成既成事實,并空報或虛報變更工作量,使事后難以核實。有些施工單位因建設(shè)單位口頭同意或未經(jīng)同意變更的情況下快速施工。隱蔽施工內(nèi)容。造成既成的事實。到聯(lián)系單簽證時,給工作量的確認(rèn)帶來困難。如某菜場的屋頂室外綠化工程,當(dāng)時以設(shè)計方案進行施工招投標(biāo),但后來建設(shè)單位要求增加建設(shè)內(nèi)容。施工單位就另出一套施工圖紙,但當(dāng)時的圖紙未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可,施工單位就按后來的圖紙自行進行了施工,施工的工作量也未及時確定,致使后來在既成現(xiàn)實的情況下,雙方對結(jié)算量有較大爭議。

        二、簽證內(nèi)容不具體,表達(dá)不清,簽證單出具不及時,造成分歧。從結(jié)算審計的資料中經(jīng)??吹?,大家對同一張簽證單理解不一致,由于個別項目施工工期長,簽證不具體,表達(dá)不清,往往導(dǎo)致結(jié)算時為某一事項理解不一而爭論不休,建設(shè)單位工程管理人員對當(dāng)時簽證的情況說法也不一致,這時施工單位必定會向自己有利的一面解說。簽證單是要求在當(dāng)時現(xiàn)場實際發(fā)生的事情進行如實地反映與詳細(xì)描述,必須經(jīng)建設(shè)單位、監(jiān)理、施工單位三方確,認(rèn)才可生效。

        三、簽訂補充合同,改變招標(biāo)文件和原合同實質(zhì)性內(nèi)容,致使造價增加。為體現(xiàn)招標(biāo)的公正性和嚴(yán)肅性,招投標(biāo)法明確規(guī)定,“招標(biāo)人和投標(biāo)人不得訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。但在工程實施中卻由于業(yè)主方管理者對招標(biāo)文件及合同的理解不充分,訂立與原合同實質(zhì)性內(nèi)容相背離的補充協(xié)議,以補充合同或工程變聯(lián)系單來承擔(dān)了施工單位的部分投標(biāo)風(fēng)險,這不僅使原招投標(biāo)流于形式,而且使工程造價大幅度增加。主要采用:

        其一,違規(guī)訂立補充合同。改變招標(biāo)后訂立的主合同的總價或單價。如:某建設(shè)項目的樁基工程施工合同,明確價款結(jié)算采用固定單價形式,合同價格不隨價格浮動和政策因素而調(diào)整。但在施工期,建設(shè)單位與施工單位又簽訂了樁基工程補充合同,把原合同的管樁供應(yīng)單價由78元/米調(diào)整為84元/米。

        其二,違規(guī)簽訂補充協(xié)議,隨意調(diào)整系數(shù),彌補施工單位的投標(biāo)缺陷和風(fēng)險。投標(biāo)風(fēng)險本來是施工單位在投標(biāo)時應(yīng)自行考慮的,風(fēng)險由施工單位來承擔(dān),但在施工過程中,建設(shè)單位通過違規(guī)簽證,彌補了該部分風(fēng)險。如某項目,招標(biāo)文件和原合同明確規(guī)定:“施工沉降量由投標(biāo)人根據(jù)地質(zhì)資料與現(xiàn)場勘察情況確定其沉降系數(shù)并計入單價,在合同執(zhí)行期內(nèi)不再調(diào)整”。但在施工過程中,建設(shè)單位又與施工單位簽訂了補充協(xié)議,將沉降量由沉降系數(shù)1.76調(diào)整至2.38,增加工程造價162.52萬元。

        四、施工單位鉆招標(biāo)文件的空子,從自身利益出發(fā),要求建設(shè)單位指定材料品牌,從而以建設(shè)單位變更為由,對投標(biāo)的價格進行調(diào)整。在建設(shè)工程中,許多項目在招標(biāo)時未對某個具體材料的品牌、質(zhì)量等作過明確規(guī)定,由施工單位在考慮達(dá)到業(yè)主的項目總體質(zhì)量的要求條件下,由施工單位自主定品牌、報價格,參與投標(biāo)競爭。在投標(biāo)時,施工單位往往通過低價競爭來取得中標(biāo)。而在施工過程中,施工單位又會向建設(shè)單位推薦某一品牌的材料。通過工程簽證單,提高投標(biāo)用材的價格,彌補了當(dāng)時施工單位材料低價報標(biāo)的損失,造成工程造價增加。如:某建設(shè)項目招標(biāo)文件規(guī)定施工所用材料(包括電線、電纜)由施工單位自主報價。中標(biāo)后材料單價不得調(diào)整。但在施工過程中,通過建設(shè)單位對電線、電纜指定品牌為由,通過工程聯(lián)系單對此材料價格進行了調(diào)整。與中標(biāo)價相比增加造價127.21萬元。這種情況發(fā)生的比較普遍,在能達(dá)到設(shè)計要求,滿足使用功能的前提下,根本不需要提高用材標(biāo)準(zhǔn),但施工單位以自身的利益出發(fā),根本不顧及項目的成本。

        五、簽證內(nèi)容不真實,無依據(jù),隨意以“配合費、保管費”名義提高材料價格,出現(xiàn)了變相的人情簽證單。簽證本是實際上發(fā)生的變更工程和暫定的材料價格進行簽署,是施工現(xiàn)場真實情況的表明,但現(xiàn)在卻成了施工單位利益的調(diào)節(jié)單,有的建設(shè)單位往往無依據(jù)上浮無價材料的結(jié)算價格,并進行簽證,導(dǎo)致造價增加,如某項目,建設(shè)單位對部分價格在內(nèi)部邀請招標(biāo)中標(biāo)價的基礎(chǔ)上,以簽證“配合費、保管費”形式提高材料結(jié)算價,簽證價高于采購合同價140.16萬元。

        六、暫定價材料簽證失去監(jiān)控?,F(xiàn)行建筑市場材料品種較多,價格、性能差異都比較大,市場因素又變化萬千,建設(shè)單位的人員對一些暫定材料的定價、定品牌主要有三種方式確定:一是建設(shè)單位以考察為由,直接確定材料的品牌,并以簽證形式確定材料設(shè)備的價格,二是建設(shè)單位以考察和內(nèi)部招標(biāo)的形式來確定材料設(shè)備品牌與價格,三是由施工單位直接提供,建設(shè)單位確認(rèn)價格。不管是內(nèi)部招標(biāo)、考察形式確定,還是直接簽證確定,都容易使材料價格簽證存在失控性,都規(guī)避了招投標(biāo)的監(jiān)管,如某大樓的鋁合金門窗工程由建設(shè)單位以內(nèi)部邀請招投方式確定施工企業(yè),以最低價原則確定50.72萬元為中標(biāo)價,但實際結(jié)算價為122.59萬元,與內(nèi)部招標(biāo)時的項目相一致的結(jié)算金額計41.86萬元,只占到總工程結(jié)算直接工程費39.6%。

        違規(guī)簽證不可避免地會助長了社會不正之風(fēng),有些建設(shè)單位項目管理人員會以各種理由刁難施工人員,不給好處不給予簽證,給了好處就會閉著眼睛辦事,以致出現(xiàn)了行賄受賄的商業(yè)腐敗。

        造成上述問題的主要原因有以下幾個方面:

        (一)前期工作準(zhǔn)備還不夠充分。有的工程由于前期工作準(zhǔn)備不足,招標(biāo)時施工設(shè)計圖尚未完善。大宗材料品牌和規(guī)格尚未確定,導(dǎo)致實際施工變更量大面廣,許多內(nèi)容需要重新簽證,由于對

        材料價格未能了解,并未結(jié)合招標(biāo)文件中所規(guī)定的內(nèi)容進行考慮,出現(xiàn)了違規(guī)簽證的問題,從而改變了原有的招投標(biāo)結(jié)果,使原招投標(biāo)失去意義。造成了不必要的損失浪費。

        (二)招標(biāo)及合同簽訂環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)密,有些條款缺少實際可行性。有的工程由于招標(biāo)代理單位對具體工程項目了解不多,考慮不周。招標(biāo)文件和合同專用條款編寫千篇一律,工程量清單項目名稱又不夠具體明確,缺乏針對性和可操作性,特別是招標(biāo)時對一些無價材料和市場價格差異較大的材料設(shè)備缺少必要的前置條件,從而使施工單位投標(biāo)時鉆空子。在招標(biāo)文件、合同的部分條款中,一貫把市場的波動、把中標(biāo)代理機構(gòu)工程量編制嚴(yán)重失實的等因素都強加于施工單位,以一次性包干作為合同條款,缺乏實際的可操作性,如果讓施工單位承擔(dān)了不利因素,施工單位勢必會利用簽證來彌補損失。也導(dǎo)致各種違規(guī)簽證的產(chǎn)生。

        (三)建設(shè)單位管理人員專業(yè)化水平尚不夠高。有的工程管理機構(gòu)大多是諸如指揮部、工程辦等形式的一次性臨時機構(gòu),這些臨時組建的建設(shè)班子因缺少專業(yè)管理人員,很多人對基建管理知識了解不多,對現(xiàn)行的基本建設(shè)法律、法規(guī)等知之甚少,無法有效地進行管理。

        (四)有關(guān)職能部門監(jiān)管機制尚不夠健全。有關(guān)職能部門對建設(shè)項目的全過程動態(tài)監(jiān)管尚未跟上,特別是招標(biāo)后續(xù)、施工過程的監(jiān)管缺乏行之有效的辦法,從而出現(xiàn)了“招而不全,包而不死”、“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”的現(xiàn)象。

        (五)追求高檔次、高規(guī)格,概算控制觀念不強。目前最大簽證變化的是在裝修用材上。裝修材料是日新月益,變化很大,許多新穎的高檔材料出現(xiàn)。使建設(shè)單位不由自主地去考慮用高價材料,況且這些高價材料市場價格、規(guī)格又難以參考,根本無從考察材料價格,簽證價就隨施工單位報了,導(dǎo)致工程概算突破,而財政部門對概算突破的金額支付控制也還沒有跟上,存在照常支付。

        為此,應(yīng)加強工程簽證單的管理。使工程簽證單真正成為設(shè)計不足的補充,要求從制度上對政府投資項目工程設(shè)計變更進行嚴(yán)格規(guī)范,從源頭上堵住了工程設(shè)計隨意變更增加工程造價的漏洞。改變工程設(shè)計變更聯(lián)系單“滿天飛”的現(xiàn)象。

        一、設(shè)計要到位,盡量減少變更簽證單。在建設(shè)過程由于設(shè)計不到位,圖紙不清,規(guī)格檔次不合標(biāo)準(zhǔn),功能用途改變都會造成設(shè)計變更,產(chǎn)生變更簽證單,要使從源頭上控制減少變更簽證單,就必須完善設(shè)計功能,嚴(yán)禁通過設(shè)計變更來達(dá)到建設(shè)規(guī)模擴大,裝修用材標(biāo)準(zhǔn)提高,斷絕施工單位想通過用材改變投標(biāo)時低價報價的損失。對涉及簽證費用的問題必須經(jīng)設(shè)計院、業(yè)主代表、總監(jiān)共同確認(rèn),才能有效地控制規(guī)模、控制費用、控制簽證單。

        二、提高現(xiàn)場管理人員的技術(shù)水平和職業(yè)道德教育。目前,我市建設(shè)單位中工程造價管理工作人員相對缺乏。有的是現(xiàn)場技術(shù)管理人員兼任工程造價管理工作,,施工單位就利用建設(shè)單位管理人員缺乏對造價控制管理,而盲目簽證屬于投標(biāo)范圍內(nèi)的聯(lián)系單,從而重復(fù)計算工程量?,F(xiàn)場管理人員作為建設(shè)單位業(yè)主的代表,賦予了現(xiàn)場簽證的權(quán)力,對工程建設(shè)的一份責(zé)任心尤為重要,要求業(yè)主管理人員具備良好的職業(yè)道德,維護國家利益為目標(biāo)??陀^公正合理地對待施工單位。

        三、建立工程聯(lián)系單簽證會審制度,加強對工程變更聯(lián)系單的管理。針對聯(lián)系單是工程價款結(jié)算存在問題的重要原因,就應(yīng)該嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證,按變更投資額確定項目變更審批權(quán)限,對小額度變更內(nèi)容,要經(jīng)建設(shè)單位黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確定,防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程價款;對較大額度的設(shè)計變更,應(yīng)當(dāng)報經(jīng)財政、計劃、審計等部門,經(jīng)會審批準(zhǔn)后,方可執(zhí)行。

        四、建立責(zé)任追究制度。目前建設(shè)單位自行、隨意簽證的情況比較普遍,為了改變這種隨意地簽證而造成造價增加,就要建立責(zé)任追究制,對發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位管理人員由于失職、違反程序規(guī)定隨意簽證,而形成損失的要追究其責(zé)任,財政對違規(guī)簽證而增加的造價,一律不撥款支付。

        參考文獻(xiàn):

        [1]《建設(shè)工程造價管理》作者:馬楠,韓景瑋出版社:清華大學(xué)出版社

        [2]《建設(shè)工程造價管理相關(guān)文件匯編》中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會編出版社:中國計劃

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