劉雪琴　張信安　姜幼女

近幾年來。隨著對(duì)政府性投資項(xiàng)目的審計(jì)力度，有力地促進(jìn)了政府投資管理的規(guī)范，也發(fā)現(xiàn)了在政府投資項(xiàng)目管理中存在著的一些普遍的亟待于進(jìn)一步規(guī)范的問題。比如工程簽證單管理中存在的問題，就較為突出。現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目投資額比較大，因涉及土地征用拆遷的難度，使現(xiàn)有的項(xiàng)目工期都比較長，在建設(shè)過程中不可預(yù)見的事項(xiàng)也比較多，建設(shè)過程中的簽證單簽署是難以避免的。高利潤高競(jìng)爭的建筑市場(chǎng)，又使一些承包商往往會(huì)以各種手段，作出不合理的承諾，采用零利潤甚至負(fù)利潤中標(biāo)，而實(shí)際上承包商又不可能為政府工程去虧損，這必定會(huì)想一切辦法，要實(shí)現(xiàn)利潤，甚至謀取高額的利潤，這時(shí)施工單位就會(huì)把獲取利潤的重心放在工程簽證單上，想方設(shè)法地采取磨、攻心、欺騙、訴苦、要挾等手段。要求建設(shè)單位出具違規(guī)工程簽證單或訂立補(bǔ)充合同來改變招投標(biāo)的條款。

從這幾年工程結(jié)算審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題看，政府投資項(xiàng)目中普遍存在著工程簽證單簽署隨意，無人監(jiān)管或者說是較難監(jiān)管狀況。由于工程變更聯(lián)系單享受合同條款同等權(quán)力，作為合同的補(bǔ)充條款，與合同一樣作為結(jié)算的依據(jù)，簽證聯(lián)系單也就具有了法律的效力。這些違規(guī)簽證所增加的支出。一來容易滋長了建筑領(lǐng)域的商業(yè)賄賂的問題，二來又直接增加政府性資金的支出。

為此需要對(duì)該問題進(jìn)行討論，一方面也作為一種業(yè)務(wù)的探討，另一方面能引起有關(guān)管理部門的重視，并對(duì)如何加強(qiáng)工程簽證單管理，提出了自己的意見，作為決策管理部門提供出臺(tái)規(guī)范工程簽證單的一種參考依據(jù)。

目前工程簽證單存在的主要問題，可以歸結(jié)如下：

一、先施工后簽證造成既成事實(shí)，并空?qǐng)?bào)或虛報(bào)變更工作量，使事后難以核實(shí)。有些施工單位因建設(shè)單位口頭同意或未經(jīng)同意變更的情況下快速施工。隱蔽施工內(nèi)容。造成既成的事實(shí)。到聯(lián)系單簽證時(shí)，給工作量的確認(rèn)帶來困難。如某菜場(chǎng)的屋頂室外綠化工程，當(dāng)時(shí)以設(shè)計(jì)方案進(jìn)行施工招投標(biāo)，但后來建設(shè)單位要求增加建設(shè)內(nèi)容。施工單位就另出一套施工圖紙，但當(dāng)時(shí)的圖紙未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，施工單位就按后來的圖紙自行進(jìn)行了施工，施工的工作量也未及時(shí)確定，致使后來在既成現(xiàn)實(shí)的情況下，雙方對(duì)結(jié)算量有較大爭議。

二、簽證內(nèi)容不具體，表達(dá)不清，簽證單出具不及時(shí)，造成分歧。從結(jié)算審計(jì)的資料中經(jīng)?？吹?，大家對(duì)同一張簽證單理解不一致，由于個(gè)別項(xiàng)目施工工期長，簽證不具體，表達(dá)不清，往往導(dǎo)致結(jié)算時(shí)為某一事項(xiàng)理解不一而爭論不休，建設(shè)單位工程管理人員對(duì)當(dāng)時(shí)簽證的情況說法也不一致，這時(shí)施工單位必定會(huì)向自己有利的一面解說。簽證單是要求在當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際發(fā)生的事情進(jìn)行如實(shí)地反映與詳細(xì)描述，必須經(jīng)建設(shè)單位、監(jiān)理、施工單位三方確，認(rèn)才可生效。

三、簽訂補(bǔ)充合同，改變招標(biāo)文件和原合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，致使造價(jià)增加。為體現(xiàn)招標(biāo)的公正性和嚴(yán)肅性，招投標(biāo)法明確規(guī)定，“招標(biāo)人和投標(biāo)人不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。但在工程實(shí)施中卻由于業(yè)主方管理者對(duì)招標(biāo)文件及合同的理解不充分，訂立與原合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離的補(bǔ)充協(xié)議，以補(bǔ)充合同或工程變聯(lián)系單來承擔(dān)了施工單位的部分投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，這不僅使原招投標(biāo)流于形式，而且使工程造價(jià)大幅度增加。主要采用：

其一，違規(guī)訂立補(bǔ)充合同。改變招標(biāo)后訂立的主合同的總價(jià)或單價(jià)。如：某建設(shè)項(xiàng)目的樁基工程施工合同，明確價(jià)款結(jié)算采用固定單價(jià)形式，合同價(jià)格不隨價(jià)格浮動(dòng)和政策因素而調(diào)整。但在施工期，建設(shè)單位與施工單位又簽訂了樁基工程補(bǔ)充合同，把原合同的管樁供應(yīng)單價(jià)由78元/米調(diào)整為84元/米。

其二，違規(guī)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，隨意調(diào)整系數(shù)，彌補(bǔ)施工單位的投標(biāo)缺陷和風(fēng)險(xiǎn)。投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)本來是施工單位在投標(biāo)時(shí)應(yīng)自行考慮的，風(fēng)險(xiǎn)由施工單位來承擔(dān)，但在施工過程中，建設(shè)單位通過違規(guī)簽證，彌補(bǔ)了該部分風(fēng)險(xiǎn)。如某項(xiàng)目，招標(biāo)文件和原合同明確規(guī)定：“施工沉降量由投標(biāo)人根據(jù)地質(zhì)資料與現(xiàn)場(chǎng)勘察情況確定其沉降系數(shù)并計(jì)入單價(jià)，在合同執(zhí)行期內(nèi)不再調(diào)整”。但在施工過程中，建設(shè)單位又與施工單位簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，將沉降量由沉降系數(shù)1.76調(diào)整至2.38，增加工程造價(jià)162.52萬元。

四、施工單位鉆招標(biāo)文件的空子，從自身利益出發(fā)，要求建設(shè)單位指定材料品牌，從而以建設(shè)單位變更為由，對(duì)投標(biāo)的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。在建設(shè)工程中，許多項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)未對(duì)某個(gè)具體材料的品牌、質(zhì)量等作過明確規(guī)定，由施工單位在考慮達(dá)到業(yè)主的項(xiàng)目總體質(zhì)量的要求條件下，由施工單位自主定品牌、報(bào)價(jià)格，參與投標(biāo)競(jìng)爭。在投標(biāo)時(shí)，施工單位往往通過低價(jià)競(jìng)爭來取得中標(biāo)。而在施工過程中，施工單位又會(huì)向建設(shè)單位推薦某一品牌的材料。通過工程簽證單，提高投標(biāo)用材的價(jià)格，彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)施工單位材料低價(jià)報(bào)標(biāo)的損失，造成工程造價(jià)增加。如：某建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定施工所用材料(包括電線、電纜)由施工單位自主報(bào)價(jià)。中標(biāo)后材料單價(jià)不得調(diào)整。但在施工過程中，通過建設(shè)單位對(duì)電線、電纜指定品牌為由，通過工程聯(lián)系單對(duì)此材料價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整。與中標(biāo)價(jià)相比增加造價(jià)127.21萬元。這種情況發(fā)生的比較普遍，在能達(dá)到設(shè)計(jì)要求，滿足使用功能的前提下，根本不需要提高用材標(biāo)準(zhǔn)，但施工單位以自身的利益出發(fā)，根本不顧及項(xiàng)目的成本。

五、簽證內(nèi)容不真實(shí)，無依據(jù)，隨意以“配合費(fèi)、保管費(fèi)”名義提高材料價(jià)格，出現(xiàn)了變相的人情簽證單。簽證本是實(shí)際上發(fā)生的變更工程和暫定的材料價(jià)格進(jìn)行簽署，是施工現(xiàn)場(chǎng)真實(shí)情況的表明，但現(xiàn)在卻成了施工單位利益的調(diào)節(jié)單，有的建設(shè)單位往往無依據(jù)上浮無價(jià)材料的結(jié)算價(jià)格，并進(jìn)行簽證，導(dǎo)致造價(jià)增加，如某項(xiàng)目，建設(shè)單位對(duì)部分價(jià)格在內(nèi)部邀請(qǐng)招標(biāo)中標(biāo)價(jià)的基礎(chǔ)上，以簽證“配合費(fèi)、保管費(fèi)”形式提高材料結(jié)算價(jià)，簽證價(jià)高于采購合同價(jià)140.16萬元。

六、暫定價(jià)材料簽證失去監(jiān)控。現(xiàn)行建筑市場(chǎng)材料品種較多，價(jià)格、性能差異都比較大，市場(chǎng)因素又變化萬千，建設(shè)單位的人員對(duì)一些暫定材料的定價(jià)、定品牌主要有三種方式確定：一是建設(shè)單位以考察為由，直接確定材料的品牌，并以簽證形式確定材料設(shè)備的價(jià)格，二是建設(shè)單位以考察和內(nèi)部招標(biāo)的形式來確定材料設(shè)備品牌與價(jià)格，三是由施工單位直接提供，建設(shè)單位確認(rèn)價(jià)格。不管是內(nèi)部招標(biāo)、考察形式確定，還是直接簽證確定，都容易使材料價(jià)格簽證存在失控性，都規(guī)避了招投標(biāo)的監(jiān)管，如某大樓的鋁合金門窗工程由建設(shè)單位以內(nèi)部邀請(qǐng)招投方式確定施工企業(yè)，以最低價(jià)原則確定50.72萬元為中標(biāo)價(jià)，但實(shí)際結(jié)算價(jià)為122.59萬元，與內(nèi)部招標(biāo)時(shí)的項(xiàng)目相一致的結(jié)算金額計(jì)41.86萬元，只占到總工程結(jié)算直接工程費(fèi)39.6％。

違規(guī)簽證不可避免地會(huì)助長了社會(huì)不正之風(fēng)，有些建設(shè)單位項(xiàng)目管理人員會(huì)以各種理由刁難施工人員，不給好處不給予簽證，給了好處就會(huì)閉著眼睛辦事，以致出現(xiàn)了行賄受賄的商業(yè)腐敗。

造成上述問題的主要原因有以下幾個(gè)方面：

(一)前期工作準(zhǔn)備還不夠充分。有的工程由于前期工作準(zhǔn)備不足，招標(biāo)時(shí)施工設(shè)計(jì)圖尚未完善。大宗材料品牌和規(guī)格尚未確定，導(dǎo)致實(shí)際施工變更量大面廣，許多內(nèi)容需要重新簽證，由于對(duì)

材料價(jià)格未能了解，并未結(jié)合招標(biāo)文件中所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行考慮，出現(xiàn)了違規(guī)簽證的問題，從而改變了原有的招投標(biāo)結(jié)果，使原招投標(biāo)失去意義。造成了不必要的損失浪費(fèi)。

(二)招標(biāo)及合同簽訂環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)密，有些條款缺少實(shí)際可行性。有的工程由于招標(biāo)代理單位對(duì)具體工程項(xiàng)目了解不多，考慮不周。招標(biāo)文件和合同專用條款編寫千篇一律，工程量清單項(xiàng)目名稱又不夠具體明確，缺乏針對(duì)性和可操作性，特別是招標(biāo)時(shí)對(duì)一些無價(jià)材料和市場(chǎng)價(jià)格差異較大的材料設(shè)備缺少必要的前置條件，從而使施工單位投標(biāo)時(shí)鉆空子。在招標(biāo)文件、合同的部分條款中，一貫把市場(chǎng)的波動(dòng)、把中標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工程量編制嚴(yán)重失實(shí)的等因素都強(qiáng)加于施工單位，以一次性包干作為合同條款，缺乏實(shí)際的可操作性，如果讓施工單位承擔(dān)了不利因素，施工單位勢(shì)必會(huì)利用簽證來彌補(bǔ)損失。也導(dǎo)致各種違規(guī)簽證的產(chǎn)生。

(三)建設(shè)單位管理人員專業(yè)化水平尚不夠高。有的工程管理機(jī)構(gòu)大多是諸如指揮部、工程辦等形式的一次性臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這些臨時(shí)組建的建設(shè)班子因缺少專業(yè)管理人員，很多人對(duì)基建管理知識(shí)了解不多，對(duì)現(xiàn)行的基本建設(shè)法律、法規(guī)等知之甚少，無法有效地進(jìn)行管理。

(四)有關(guān)職能部門監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全。有關(guān)職能部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管尚未跟上，特別是招標(biāo)后續(xù)、施工過程的監(jiān)管缺乏行之有效的辦法，從而出現(xiàn)了“招而不全，包而不死”、“低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算”的現(xiàn)象。

(五)追求高檔次、高規(guī)格，概算控制觀念不強(qiáng)。目前最大簽證變化的是在裝修用材上。裝修材料是日新月益，變化很大，許多新穎的高檔材料出現(xiàn)。使建設(shè)單位不由自主地去考慮用高價(jià)材料，況且這些高價(jià)材料市場(chǎng)價(jià)格、規(guī)格又難以參考，根本無從考察材料價(jià)格，簽證價(jià)就隨施工單位報(bào)了，導(dǎo)致工程概算突破，而財(cái)政部門對(duì)概算突破的金額支付控制也還沒有跟上，存在照常支付。

為此，應(yīng)加強(qiáng)工程簽證單的管理。使工程簽證單真正成為設(shè)計(jì)不足的補(bǔ)充，要求從制度上對(duì)政府投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)變更進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，從源頭上堵住了工程設(shè)計(jì)隨意變更增加工程造價(jià)的漏洞。改變工程設(shè)計(jì)變更聯(lián)系單“滿天飛”的現(xiàn)象。

一、設(shè)計(jì)要到位，盡量減少變更簽證單。在建設(shè)過程由于設(shè)計(jì)不到位，圖紙不清，規(guī)格檔次不合標(biāo)準(zhǔn)，功能用途改變都會(huì)造成設(shè)計(jì)變更，產(chǎn)生變更簽證單，要使從源頭上控制減少變更簽證單，就必須完善設(shè)計(jì)功能，嚴(yán)禁通過設(shè)計(jì)變更來達(dá)到建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，裝修用材標(biāo)準(zhǔn)提高，斷絕施工單位想通過用材改變投標(biāo)時(shí)低價(jià)報(bào)價(jià)的損失。對(duì)涉及簽證費(fèi)用的問題必須經(jīng)設(shè)計(jì)院、業(yè)主代表、總監(jiān)共同確認(rèn)，才能有效地控制規(guī)模、控制費(fèi)用、控制簽證單。

二、提高現(xiàn)場(chǎng)管理人員的技術(shù)水平和職業(yè)道德教育。目前，我市建設(shè)單位中工程造價(jià)管理工作人員相對(duì)缺乏。有的是現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)管理人員兼任工程造價(jià)管理工作，，施工單位就利用建設(shè)單位管理人員缺乏對(duì)造價(jià)控制管理，而盲目簽證屬于投標(biāo)范圍內(nèi)的聯(lián)系單，從而重復(fù)計(jì)算工程量?，F(xiàn)場(chǎng)管理人員作為建設(shè)單位業(yè)主的代表，賦予了現(xiàn)場(chǎng)簽證的權(quán)力，對(duì)工程建設(shè)的一份責(zé)任心尤為重要，要求業(yè)主管理人員具備良好的職業(yè)道德，維護(hù)國家利益為目標(biāo)?？陀^公正合理地對(duì)待施工單位。

三、建立工程聯(lián)系單簽證會(huì)審制度，加強(qiáng)對(duì)工程變更聯(lián)系單的管理。針對(duì)聯(lián)系單是工程價(jià)款結(jié)算存在問題的重要原因，就應(yīng)該嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場(chǎng)簽證，按變更投資額確定項(xiàng)目變更審批權(quán)限，對(duì)小額度變更內(nèi)容，要經(jīng)建設(shè)單位黨政聯(lián)席會(huì)議或黨組集體討論審查確定，防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程價(jià)款；對(duì)較大額度的設(shè)計(jì)變更，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)財(cái)政、計(jì)劃、審計(jì)等部門，經(jīng)會(huì)審批準(zhǔn)后，方可執(zhí)行。

四、建立責(zé)任追究制度。目前建設(shè)單位自行、隨意簽證的情況比較普遍，為了改變這種隨意地簽證而造成造價(jià)增加，就要建立責(zé)任追究制，對(duì)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位管理人員由于失職、違反程序規(guī)定隨意簽證，而形成損失的要追究其責(zé)任，財(cái)政對(duì)違規(guī)簽證而增加的造價(jià)，一律不撥款支付。

參考文獻(xiàn)：

[1]《建設(shè)工程造價(jià)管理》作者：馬楠，韓景瑋出版社：清華大學(xué)出版社

[2]《建設(shè)工程造價(jià)管理相關(guān)文件匯編》中國建設(shè)工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)編出版社：中國計(jì)劃