洪振快

清代民間有個(gè)說法：“文官吃草，武官吃土?！边@話是什么意思呢?

眾所周知，黃河水災(zāi)一直是中華民族的心腹之患，而治黃是中國(guó)古代政府應(yīng)盡的公共職責(zé)，在政府四項(xiàng)“大政”——河(河工)、漕(清運(yùn))、鹽(鹽務(wù))、關(guān)(稅關(guān))中列于首位。治河需要經(jīng)費(fèi)。清代在嘉慶、道光時(shí)期，每年花在黃河、淮河等大河上的維護(hù)經(jīng)費(fèi)(不算決口搶險(xiǎn)等費(fèi)用)高達(dá)五六百萬兩銀子。占國(guó)家年度財(cái)政支出的百分之十幾。

但是，花這么多的錢并沒有買來河水的安瀾，泛濫成災(zāi)仍然不時(shí)發(fā)生，道理何在?很重要的一個(gè)原因就在于。治河的錢并沒有真正花到河工上，而是被治河官吏貪污了。貪污的方法，最具有特色的就是“文官吃草，武官吃土”。

所謂“文官吃草”。是指文官在其主管購(gòu)買治河用的埽工物料中的貪污行徑，“武官吃土”，是指負(fù)責(zé)筑堤、打壩施工的武官虛報(bào)土方等作弊手段。通過這種方式，大量治河經(jīng)費(fèi)落人個(gè)人腰包。那么，到底有多少錢真正用在治河上呢?按照清人的估計(jì)，真正用于治河的費(fèi)用不過十分之一二，最多有十分之三。

“文官吃草，武官吃土”反映了國(guó)家財(cái)政支出沒有真正用到公共服務(wù)上去的問題。這個(gè)問題在中國(guó)歷史上難以解決：由于皇權(quán)專制，權(quán)力無法制約，而絕對(duì)的權(quán)力必然是絕對(duì)的腐敗，所以盡管發(fā)明了各種監(jiān)察、審計(jì)制度，但權(quán)力終歸無法在陽光下運(yùn)作，財(cái)政支出也無法真正陽光化、透明化。不過，清末的憲政改革提供了一個(gè)解決問題的良好契機(jī)，1910年首次搞財(cái)政預(yù)算，預(yù)算非常細(xì)致，完全透明，已經(jīng)開始了財(cái)政陽光化、透明化的試驗(yàn)。

以浙江為例子。1910年浙江省咨議局(類似浙江省人大)第二屆第一次臨時(shí)會(huì)通過的決議案中，將財(cái)政預(yù)算分為四類：民政費(fèi)、教育費(fèi)、實(shí)業(yè)費(fèi)、工程費(fèi)。以教育費(fèi)來說，預(yù)算分款、項(xiàng)、目三級(jí)核列。如第一款是“省城及各府官立學(xué)堂經(jīng)費(fèi)”，其中第二項(xiàng)為“優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂”的經(jīng)費(fèi)，分為十目：第一目是職員薪水。庫(kù)平銀5736兩，第二目是教員薪水。10742兩，第三目仆役工食，1763兩，第四目學(xué)生膳食，6427兩，第五目試驗(yàn)消耗，1000兩，第六目書籍圖畫，700兩，第七目標(biāo)本模型，1123兩，第八目修繕房屋場(chǎng)所。987兩，第九目雜費(fèi)，2000兩，第十目附屬小學(xué)，6066兩。

浙江的這個(gè)財(cái)政預(yù)算已經(jīng)細(xì)化，一清二楚。“優(yōu)級(jí)師范學(xué)堂”年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)總額是36544兩銀子，這是一個(gè)修正數(shù)，即預(yù)算最后通過的數(shù)目，原提案數(shù)為48257兩。因“原案不分細(xì)目”，未獲通過，在要求分出細(xì)目之后，裁減了12703兩。這說明，一旦財(cái)政預(yù)算細(xì)化，錢該不該花、花多花少，代表審議時(shí)不會(huì)看不懂。也不難做出判斷。浙江的例子不是孤例，當(dāng)時(shí)各省的財(cái)政預(yù)算大致相似，有些省份甚至更加細(xì)致，而且預(yù)算都是公開的，這說明當(dāng)時(shí)的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)走上陽光化、透明化軌道，應(yīng)該說，這是一個(gè)很大的歷史進(jìn)步。

百年時(shí)光一晃而過。今年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員蔣洪教授公布了他所做的《中國(guó)省級(jí)財(cái)政信息透明度評(píng)估報(bào)告》。結(jié)果顯示，接受調(diào)查的30個(gè)省份中，算得上合格的只有一個(gè)省，而大部分省份對(duì)本該公開的信息拒不公開。如在蔣洪教授的項(xiàng)目組向各省發(fā)出的《財(cái)政信息調(diào)查提綱》中，教育部門預(yù)算信息是調(diào)查重點(diǎn)，但據(jù)媒體報(bào)道，許多省份不愿意提供相關(guān)信息，與1910年浙江咨議局的財(cái)政預(yù)算中教育費(fèi)的公開和透明恰成鮮明對(duì)比。

此外，蔣教授項(xiàng)目組中的海外教授以外國(guó)公民的身份向日本大阪府、美國(guó)紐約州等地申請(qǐng)財(cái)政信息，得到的信息非常細(xì)致，“比如日本，細(xì)致到具體單位的一把手招待費(fèi)有多少，在哪里用餐、跟什么人用餐、吃的東西都一一列出”。這就是說，日本政府的財(cái)政信息是完全公開的，不但對(duì)本國(guó)人民是這樣，就是對(duì)別國(guó)的研究者也不以涉及國(guó)家機(jī)密的理由拒絕公開。

財(cái)政透明是一個(gè)現(xiàn)代文明國(guó)家題中應(yīng)有之義。老百姓對(duì)國(guó)家財(cái)政支出有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但是，信息不公開，什么監(jiān)督政府、預(yù)算審查都白搭，人大代表也無法確知財(cái)政支出是真正花在公共服務(wù)上，還是像“文官吃草，武官吃土”那樣落入了個(gè)人腰包。財(cái)政透明化說到底還是如何對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的問題。政府積極推進(jìn)財(cái)政透明化，主動(dòng)接受老百姓和人大代表的監(jiān)督，可以視為政治文明向更高層次發(fā)展的一個(gè)體現(xiàn)。

編輯趙雪梅