張淑華

摘要：網(wǎng)絡(luò)民意作為當(dāng)前公民權(quán)利表達(dá)的重要渠道，在解決當(dāng)前存在的公共決策高失誤率、高成本、高浪費(fèi)等問題，規(guī)范決策權(quán)力方面具有重要作用：它不僅以直接民主形式推動(dòng)了公共決策中的協(xié)商民主，而且有利于營(yíng)造民主決策的氣氛和習(xí)慣，對(duì)公共問題和公共決策形成補(bǔ)充和推動(dòng)。同時(shí)將其積極意義滲透體現(xiàn)在決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)民意決策權(quán)利權(quán)力

在“互聯(lián)網(wǎng)論政”成為當(dāng)代政治生活的重要組成部分的今天，網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共決策的影響是一個(gè)無(wú)法回避的話題。在類似于“網(wǎng)絡(luò)民意能不能左右公共決策”的疑問背后，蘊(yùn)涵著人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策、公民私權(quán)利與政府公權(quán)力等不同范疇復(fù)雜關(guān)系可能產(chǎn)生的矛盾和沖突的擔(dān)憂?，F(xiàn)代沖突理論認(rèn)為，解決沖突的最好途徑是協(xié)商。私權(quán)利與公權(quán)力的對(duì)抗在網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)境下也必然走向?qū)υ?。這是理解網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策相互作用關(guān)系的精要，也是解決目前我國(guó)公共決策困境的“鑰匙”。

失范的權(quán)力：當(dāng)前我國(guó)公共決策中的問題

決策“三拍”帶來(lái)的決策“三高”。決策是一個(gè)需要多方權(quán)衡、深思明辨的艱難過(guò)程，而公共決策又是決策中最為復(fù)雜的一種。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏完善成熟的決策機(jī)制，我們的公共決策常常陷入“三拍”困境——“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問題拍屁股”。決策權(quán)力常常陷入長(zhǎng)官意志、短期效益、權(quán)責(zé)不明、朝令夕改等積弊難返的困境。其惡果是由此而來(lái)的“三高”：

高失誤率。有專家指出，目前我國(guó)的決策失誤率是30％，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家卻只有5％左右。世界銀行對(duì)我國(guó)“七五”到“九五”期間的投資決策失誤率估計(jì)為30％左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失約為4000億至5000億元。在謹(jǐn)慎考證這些數(shù)字準(zhǔn)確性的同時(shí)，不斷被報(bào)道的決策失誤事件也多次印證了我國(guó)公共決策失誤率高的現(xiàn)實(shí)。

高成本。決策失誤總是以巨大的經(jīng)濟(jì)損失為代價(jià)的。不僅是金錢，還包括環(huán)境、資源、人民的安定生活等諸多無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量的代價(jià)。

高浪費(fèi)。高成本如果不能帶來(lái)相應(yīng)的高回報(bào)和高效益，就意味著巨大的經(jīng)濟(jì)、資源和時(shí)間的浪費(fèi)。如1994年投資總計(jì)7，8億元的湖北某無(wú)縫鋼管廠，投產(chǎn)4年不僅未賺一分錢，反而虧損4.3億元，市場(chǎng)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)、決策嚴(yán)重失誤是這一項(xiàng)目失敗的根本原因；2000年的內(nèi)昆鐵路，在沒有認(rèn)真論證、勘測(cè)、設(shè)計(jì)的前提下就開始全面鋪軌，直至修到貴州威寧草海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，才發(fā)現(xiàn)草海是國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物黑頸鶴為代表的10萬(wàn)只候鳥的越冬地，不得不重新改址，三度停工累計(jì)240天，停工損失高達(dá)1300萬(wàn)元；此外的三門峽工程、宜昌的“三峽集錦”景區(qū)、太湖水危機(jī)、洞庭湖鼠患、山西的“糧神殿”，都存在著決策失誤造成的巨大浪費(fèi)。

國(guó)家審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華在向全國(guó)人大常委會(huì)提交的一份報(bào)告顯示：?jiǎn)问?005年6月，通過(guò)審計(jì)查出這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，但由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)145億元。難怪李金華會(huì)說(shuō)，決策失誤比貪污腐敗更可怕。

決策失誤的原因分析。造成失誤的原因是多方面的：首先，轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前我國(guó)雖然基本完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，但市場(chǎng)發(fā)育并不成熟，配套的政治體制改革也才剛剛開始，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。同時(shí)這個(gè)轉(zhuǎn)型還包含了從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代法治社會(huì)、民主社會(huì)的轉(zhuǎn)變和過(guò)渡，需要轉(zhuǎn)變的不僅是單純的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還包括了政治、文化等多種結(jié)構(gòu)。改革是調(diào)整秩序，在改革徹底完成之前，就必然包含社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)意識(shí)、社會(huì)核心價(jià)值觀等的短暫混亂和失范。因此，社會(huì)的轉(zhuǎn)型期也常常是問題的爆發(fā)期，各種社會(huì)矛盾增多，沖突加劇。尤其是社會(huì)階層的分化，各階層之問的利益沖突“眾口難調(diào)”，很難做到令各方面都滿意。此外，在轉(zhuǎn)型中還會(huì)出現(xiàn)政府和市場(chǎng)雙重“失靈”的管理“黑洞”和“真空地帶”。這些是公共決策具有現(xiàn)實(shí)難度的外部客觀原因。

其次，公眾對(duì)公共決策的要求提高。30年改革開放帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)氣開放和政治開明使當(dāng)前政治正出現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)型：一是從權(quán)力政治逐漸走向權(quán)利政治和公益政治；二是協(xié)商民主向代議民主滲透，多方協(xié)商的權(quán)重增大，甚至出現(xiàn)了直接民主形式，譬如村官直選。西方一些先進(jìn)的思想和制度，如協(xié)商民主和分權(quán)制衡，也影響和哺育了一批現(xiàn)代公民，他們要求監(jiān)督和參與公共決策。以便更好地維護(hù)自身權(quán)益和社會(huì)利益；而在全球政治“一體化”的大背景下，我國(guó)的民主政治發(fā)展也很迅速，尤其是在網(wǎng)絡(luò)的“催化”下，網(wǎng)絡(luò)政府、電子政務(wù)快速發(fā)展，政府開始用“柔性治理”的手段去處理類似于“三鹿奶粉”、“史上最牛釘子戶”一類的糾紛，權(quán)力學(xué)會(huì)了“退讓”。于是公民的政治參與熱情和要求程度大為增強(qiáng)。在主體、環(huán)境、氣候都發(fā)生了變化的情況下，公眾對(duì)公共決策的質(zhì)量要求極高，只要出現(xiàn)偏差，就很容易引起爭(zhēng)議和批評(píng)。

再次，決策者自身的認(rèn)識(shí)局限和權(quán)力規(guī)制的缺乏。從根本上說(shuō)，造成決策失誤、決策權(quán)力失范的原因在于“人”。公共決策結(jié)果的不可預(yù)測(cè)性和后果的嚴(yán)重性要求決策者必須嚴(yán)肅、謹(jǐn)慎、理性、科學(xué)，但是“三拍”的現(xiàn)實(shí)同明代馮夢(mèng)龍的小說(shuō)“三言兩拍”一樣具有諷刺意味。決策失誤的“內(nèi)因”也可歸結(jié)為三條：一是權(quán)力本身的擴(kuò)張?zhí)匦允顾菀妆粸E用；二是決策者的能力不足和人的自私心態(tài)導(dǎo)致的決策權(quán)力對(duì)公共性的偏離——斯賓塞的社會(huì)進(jìn)化論認(rèn)為“自利”是一切生物的基本特征，一旦擁有權(quán)力，無(wú)論有沒有能力，個(gè)人的決策欲望和自私欲望都很容易膨脹，貪污、腐敗、權(quán)力意識(shí)就是在這種情況下產(chǎn)生的；三是缺乏相應(yīng)的制度規(guī)制。權(quán)力自身沒有自我約束、自我完善的能力，只有靠其他力量來(lái)輔助，如果沒有來(lái)自權(quán)力以外的力量規(guī)制和問責(zé)，決策權(quán)力就會(huì)無(wú)限擴(kuò)張，為所欲為。重慶的“彭水詩(shī)案”、山西的“稷山文案”、湖北的“百官倡煙”鬧劇，都是很好的注腳。

因此，尋求一種能夠制約權(quán)力的力量或機(jī)制，是解決決策難題、減少?zèng)Q策失誤的當(dāng)務(wù)之急。

以權(quán)利來(lái)規(guī)范權(quán)力：網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策協(xié)商的積極作用

從法學(xué)和制度學(xué)角度來(lái)看，對(duì)權(quán)力的制約無(wú)外乎三種方式：一是增強(qiáng)權(quán)力自身的獨(dú)立性，有效監(jiān)督其他權(quán)力的行使，如香港的廉政公署；二是有效劃分各項(xiàng)權(quán)力的性質(zhì)及其相互之間的邊界，加大權(quán)力之間相互制衡的力度，例如西方政體中的三權(quán)分立；三是開放、開拓、疏通、保障社會(huì)監(jiān)督權(quán)利的途徑，落實(shí)最基本的言論自由的憲法權(quán)利。前兩種是用權(quán)利制約權(quán)力，后者則是通過(guò)公權(quán)力之外的社會(huì)權(quán)利或者個(gè)體權(quán)利去限制公權(quán)力。當(dāng)前我國(guó)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約制度的安排還不完善，依靠權(quán)力自律和體制內(nèi)的相互監(jiān)督收效不好；缺少獨(dú)立于其他權(quán)力之外的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，目前的立法、行政、司法等國(guó)家最重要的大類公權(quán)力，也缺乏相應(yīng)的權(quán)力隔離。在這種情況下，充分發(fā)揮公民言論

自由的權(quán)利，發(fā)揮公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等，能有效拓展監(jiān)督公權(quán)力的空間，是當(dāng)前最為可行的現(xiàn)實(shí)選擇。

正是從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)民意在公共決策方面的全部意義可以歸結(jié)為民意權(quán)利對(duì)決策權(quán)力的規(guī)制作用——對(duì)目前缺乏制度規(guī)范和責(zé)權(quán)不明的決策權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制，通過(guò)監(jiān)督來(lái)控制決策權(quán)力的“公共”方向，保證決策的程序正義和正面效果，提高決策效率，減少?zèng)Q策失誤。具體體現(xiàn)在：

以直接民主形式推動(dòng)公共決策申的協(xié)商民主。在我國(guó)，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體為直接民主提供了可能性和多種方式，中央領(lǐng)導(dǎo)重視網(wǎng)絡(luò)民意、與網(wǎng)民的“兩會(huì)”互動(dòng)等，都說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)正在成為民意干預(yù)公共決策的“直通車”。但是網(wǎng)絡(luò)民意直接表達(dá)的真正目的并不一定是強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)公民的意志，而更多的是配合和監(jiān)督間接民主，尋求一種協(xié)商的途徑和對(duì)公共決策的參與，即利用網(wǎng)絡(luò)的特殊平臺(tái)和激進(jìn)的直接表達(dá)手段，客觀上推進(jìn)公共決策中的協(xié)商民主。

協(xié)商民主，被認(rèn)為是“激發(fā)了理性立法，參與政治和公民自治的理想”的一種民主形式，也是一種理性的決策形式。它強(qiáng)調(diào)公民平等、自由的表達(dá)和參與。

直接民主與間接民主分野于民意表達(dá)主體與客體間是否存在著第三方對(duì)意見的轉(zhuǎn)述，若存在則是間接民主，不存在則為直接民主?，F(xiàn)代民主的主要形式是間接民主，即代議制，在西方體現(xiàn)為議會(huì)政治，在我國(guó)是人民代表大會(huì)制度。但是隨著技術(shù)和政治觀念的變化，直接民主的作用和比例在現(xiàn)代社會(huì)得到增強(qiáng)，直接選舉、全民公決、投票表決、公開聽證等形式被運(yùn)用得越來(lái)越多?！爸苯用裰鲗?duì)于間接民主只是一種補(bǔ)充而不是替代”，采用直接民主形式的目的是用以彌補(bǔ)、防止代議民主的缺陷，其目的并不是要廢除代議制度。因此，直接民主與其說(shuō)是對(duì)間接民主的反抗，不如說(shuō)是尋求一種協(xié)商和完善機(jī)制。

營(yíng)造民主決策的氣氛和習(xí)慣。盡管人們對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的作用有很多困惑，但一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的基本事實(shí)是：‘網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)現(xiàn)實(shí)的干涉力量在不斷增大，民意所蘊(yùn)涵的民主聲音強(qiáng)大到令人無(wú)法回避和漠視。民意的“議程設(shè)置”功能可以使小事、小問題、小人物聚焦放大為公共事件、公共問題和公共人物。網(wǎng)絡(luò)民意就像一個(gè)無(wú)形的“場(chǎng)域”，無(wú)聲地卻又十分強(qiáng)大地發(fā)揮著輿論控制和社會(huì)干涉的作用。網(wǎng)絡(luò)民意“場(chǎng)域”作用的實(shí)質(zhì)，就是營(yíng)造公共決策的民主化環(huán)境和氣氛，并在這樣的環(huán)境氣氛里，改變決策權(quán)力的思維方式和習(xí)慣，強(qiáng)迫決策者樹立權(quán)利本位而不是權(quán)力本位思想，學(xué)會(huì)從“后果”去考慮問題而不是從主觀意志考慮。網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策協(xié)商對(duì)話的作用因此體現(xiàn)為營(yíng)造民主決策的良好氣氛和習(xí)慣，并進(jìn)一步敦促這種習(xí)慣上升為日常的制度安排。

網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共問題和公共決策具有補(bǔ)充和推動(dòng)作用。在某些特殊情況下，政府決策和法律“雙重失靈”，一些嚴(yán)重的公共社會(huì)問題處在決策的“真空地帶”或政策、法律“幾不管”的境況。這時(shí)候，民意的“匿名法庭”地位就具有了調(diào)控問題、促成決策的作用。

網(wǎng)絡(luò)民意在具體決策過(guò)程的不同環(huán)節(jié)都具有積極作用。在公共決策的不同階段，網(wǎng)絡(luò)民意都具有積極的價(jià)值。在決策議題的設(shè)立階段。網(wǎng)絡(luò)民意具有輿情收集、發(fā)現(xiàn)議題、判斷議題價(jià)值和選擇確立議題的作用；在決策制定階段。網(wǎng)絡(luò)民意具有集思廣益、優(yōu)化選擇的民間“智庫(kù)”作用——在利益的多元表達(dá)中，民意應(yīng)該占據(jù)最大的“權(quán)重”，理應(yīng)是最有價(jià)值的一種備選方案或因素；在政策的推行階段，民意具有預(yù)測(cè)試和評(píng)價(jià)反饋的作用，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，作出調(diào)整；更為重要的是，在社會(huì)矛盾多樣化、階層分化嚴(yán)重，公共決策“眾口難調(diào)”、困難增加的背景下，網(wǎng)絡(luò)民意的參與具有將決策權(quán)力分散化、相互制衡、降低風(fēng)險(xiǎn)的作用，能夠有效增加公眾對(duì)政策的感情、理解和接受性。用托馬斯的話說(shuō)，即“公民參與的優(yōu)勢(shì)包括：保證公共服務(wù)更適合他們的要求，促進(jìn)一個(gè)更開放、更具回應(yīng)性的公共官員體系的形成，以及建立對(duì)政府和公民自身更加積極和爭(zhēng)鳴的認(rèn)識(shí)與情感”。簡(jiǎn)而言之，“民意”能夠有效增進(jìn)政策的“合法性”。

編校：鄭艷