張淑華

摘要：網(wǎng)絡(luò)民意作為當(dāng)前公民權(quán)利表達的重要渠道，在解決當(dāng)前存在的公共決策高失誤率、高成本、高浪費等問題，規(guī)范決策權(quán)力方面具有重要作用：它不僅以直接民主形式推動了公共決策中的協(xié)商民主，而且有利于營造民主決策的氣氛和習(xí)慣，對公共問題和公共決策形成補充和推動。同時將其積極意義滲透體現(xiàn)在決策過程的各個環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)民意決策權(quán)利權(quán)力

在“互聯(lián)網(wǎng)論政”成為當(dāng)代政治生活的重要組成部分的今天，網(wǎng)絡(luò)民意對公共決策的影響是一個無法回避的話題。在類似于“網(wǎng)絡(luò)民意能不能左右公共決策”的疑問背后，蘊涵著人們對網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策、公民私權(quán)利與政府公權(quán)力等不同范疇復(fù)雜關(guān)系可能產(chǎn)生的矛盾和沖突的擔(dān)憂?，F(xiàn)代沖突理論認為，解決沖突的最好途徑是協(xié)商。私權(quán)利與公權(quán)力的對抗在網(wǎng)絡(luò)語境下也必然走向?qū)υ?。這是理解網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策相互作用關(guān)系的精要，也是解決目前我國公共決策困境的“鑰匙”。

失范的權(quán)力：當(dāng)前我國公共決策中的問題

決策“三拍”帶來的決策“三高”。決策是一個需要多方權(quán)衡、深思明辨的艱難過程，而公共決策又是決策中最為復(fù)雜的一種。長期以來，由于缺乏完善成熟的決策機制，我們的公共決策常常陷入“三拍”困境——“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問題拍屁股”。決策權(quán)力常常陷入長官意志、短期效益、權(quán)責(zé)不明、朝令夕改等積弊難返的困境。其惡果是由此而來的“三高”：

高失誤率。有專家指出，目前我國的決策失誤率是30％，而西方發(fā)達國家卻只有5％左右。世界銀行對我國“七五”到“九五”期間的投資決策失誤率估計為30％左右，資金浪費及經(jīng)濟損失約為4000億至5000億元。在謹慎考證這些數(shù)字準(zhǔn)確性的同時，不斷被報道的決策失誤事件也多次印證了我國公共決策失誤率高的現(xiàn)實。

高成本。決策失誤總是以巨大的經(jīng)濟損失為代價的。不僅是金錢，還包括環(huán)境、資源、人民的安定生活等諸多無法準(zhǔn)確計量的代價。

高浪費。高成本如果不能帶來相應(yīng)的高回報和高效益，就意味著巨大的經(jīng)濟、資源和時間的浪費。如1994年投資總計7，8億元的湖北某無縫鋼管廠，投產(chǎn)4年不僅未賺一分錢，反而虧損4.3億元，市場預(yù)測不準(zhǔn)、決策嚴重失誤是這一項目失敗的根本原因；2000年的內(nèi)昆鐵路，在沒有認真論證、勘測、設(shè)計的前提下就開始全面鋪軌，直至修到貴州威寧草海國家級自然保護區(qū)時，才發(fā)現(xiàn)草海是國家一級保護動物黑頸鶴為代表的10萬只候鳥的越冬地，不得不重新改址，三度停工累計240天，停工損失高達1300萬元；此外的三門峽工程、宜昌的“三峽集錦”景區(qū)、太湖水危機、洞庭湖鼠患、山西的“糧神殿”，都存在著決策失誤造成的巨大浪費。

國家審計署原審計長李金華在向全國人大常委會提交的一份報告顯示：單是2005年6月，通過審計查出這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟犯罪金額16億元，但由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟損失卻高達145億元。難怪李金華會說，決策失誤比貪污腐敗更可怕。

決策失誤的原因分析。造成失誤的原因是多方面的：首先，轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會現(xiàn)實。當(dāng)前我國雖然基本完成了從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，但市場發(fā)育并不成熟，配套的政治體制改革也才剛剛開始，遠遠沒有完成。同時這個轉(zhuǎn)型還包含了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代法治社會、民主社會的轉(zhuǎn)變和過渡，需要轉(zhuǎn)變的不僅是單純的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還包括了政治、文化等多種結(jié)構(gòu)。改革是調(diào)整秩序，在改革徹底完成之前，就必然包含社會結(jié)構(gòu)、社會意識、社會核心價值觀等的短暫混亂和失范。因此，社會的轉(zhuǎn)型期也常常是問題的爆發(fā)期，各種社會矛盾增多，沖突加劇。尤其是社會階層的分化，各階層之問的利益沖突“眾口難調(diào)”，很難做到令各方面都滿意。此外，在轉(zhuǎn)型中還會出現(xiàn)政府和市場雙重“失靈”的管理“黑洞”和“真空地帶”。這些是公共決策具有現(xiàn)實難度的外部客觀原因。

其次，公眾對公共決策的要求提高。30年改革開放帶來的社會風(fēng)氣開放和政治開明使當(dāng)前政治正出現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)型：一是從權(quán)力政治逐漸走向權(quán)利政治和公益政治；二是協(xié)商民主向代議民主滲透，多方協(xié)商的權(quán)重增大，甚至出現(xiàn)了直接民主形式，譬如村官直選。西方一些先進的思想和制度，如協(xié)商民主和分權(quán)制衡，也影響和哺育了一批現(xiàn)代公民，他們要求監(jiān)督和參與公共決策。以便更好地維護自身權(quán)益和社會利益；而在全球政治“一體化”的大背景下，我國的民主政治發(fā)展也很迅速，尤其是在網(wǎng)絡(luò)的“催化”下，網(wǎng)絡(luò)政府、電子政務(wù)快速發(fā)展，政府開始用“柔性治理”的手段去處理類似于“三鹿奶粉”、“史上最牛釘子戶”一類的糾紛，權(quán)力學(xué)會了“退讓”。于是公民的政治參與熱情和要求程度大為增強。在主體、環(huán)境、氣候都發(fā)生了變化的情況下，公眾對公共決策的質(zhì)量要求極高，只要出現(xiàn)偏差，就很容易引起爭議和批評。

再次，決策者自身的認識局限和權(quán)力規(guī)制的缺乏。從根本上說，造成決策失誤、決策權(quán)力失范的原因在于“人”。公共決策結(jié)果的不可預(yù)測性和后果的嚴重性要求決策者必須嚴肅、謹慎、理性、科學(xué)，但是“三拍”的現(xiàn)實同明代馮夢龍的小說“三言兩拍”一樣具有諷刺意味。決策失誤的“內(nèi)因”也可歸結(jié)為三條：一是權(quán)力本身的擴張?zhí)匦允顾菀妆粸E用；二是決策者的能力不足和人的自私心態(tài)導(dǎo)致的決策權(quán)力對公共性的偏離——斯賓塞的社會進化論認為“自利”是一切生物的基本特征，一旦擁有權(quán)力，無論有沒有能力，個人的決策欲望和自私欲望都很容易膨脹，貪污、腐敗、權(quán)力意識就是在這種情況下產(chǎn)生的；三是缺乏相應(yīng)的制度規(guī)制。權(quán)力自身沒有自我約束、自我完善的能力，只有靠其他力量來輔助，如果沒有來自權(quán)力以外的力量規(guī)制和問責(zé)，決策權(quán)力就會無限擴張，為所欲為。重慶的“彭水詩案”、山西的“稷山文案”、湖北的“百官倡煙”鬧劇，都是很好的注腳。

因此，尋求一種能夠制約權(quán)力的力量或機制，是解決決策難題、減少決策失誤的當(dāng)務(wù)之急。

以權(quán)利來規(guī)范權(quán)力：網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策協(xié)商的積極作用

從法學(xué)和制度學(xué)角度來看，對權(quán)力的制約無外乎三種方式：一是增強權(quán)力自身的獨立性，有效監(jiān)督其他權(quán)力的行使，如香港的廉政公署；二是有效劃分各項權(quán)力的性質(zhì)及其相互之間的邊界，加大權(quán)力之間相互制衡的力度，例如西方政體中的三權(quán)分立；三是開放、開拓、疏通、保障社會監(jiān)督權(quán)利的途徑，落實最基本的言論自由的憲法權(quán)利。前兩種是用權(quán)利制約權(quán)力，后者則是通過公權(quán)力之外的社會權(quán)利或者個體權(quán)利去限制公權(quán)力。當(dāng)前我國對公權(quán)力的監(jiān)督和制約制度的安排還不完善，依靠權(quán)力自律和體制內(nèi)的相互監(jiān)督收效不好；缺少獨立于其他權(quán)力之外的公權(quán)力機構(gòu)，目前的立法、行政、司法等國家最重要的大類公權(quán)力，也缺乏相應(yīng)的權(quán)力隔離。在這種情況下，充分發(fā)揮公民言論

自由的權(quán)利，發(fā)揮公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等，能有效拓展監(jiān)督公權(quán)力的空間，是當(dāng)前最為可行的現(xiàn)實選擇。

正是從這一現(xiàn)實出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)民意在公共決策方面的全部意義可以歸結(jié)為民意權(quán)利對決策權(quán)力的規(guī)制作用——對目前缺乏制度規(guī)范和責(zé)權(quán)不明的決策權(quán)力進行監(jiān)督和規(guī)制，通過監(jiān)督來控制決策權(quán)力的“公共”方向，保證決策的程序正義和正面效果，提高決策效率，減少決策失誤。具體體現(xiàn)在：

以直接民主形式推動公共決策申的協(xié)商民主。在我國，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體為直接民主提供了可能性和多種方式，中央領(lǐng)導(dǎo)重視網(wǎng)絡(luò)民意、與網(wǎng)民的“兩會”互動等，都說明網(wǎng)絡(luò)正在成為民意干預(yù)公共決策的“直通車”。但是網(wǎng)絡(luò)民意直接表達的真正目的并不一定是強行實現(xiàn)公民的意志，而更多的是配合和監(jiān)督間接民主，尋求一種協(xié)商的途徑和對公共決策的參與，即利用網(wǎng)絡(luò)的特殊平臺和激進的直接表達手段，客觀上推進公共決策中的協(xié)商民主。

協(xié)商民主，被認為是“激發(fā)了理性立法，參與政治和公民自治的理想”的一種民主形式，也是一種理性的決策形式。它強調(diào)公民平等、自由的表達和參與。

直接民主與間接民主分野于民意表達主體與客體間是否存在著第三方對意見的轉(zhuǎn)述，若存在則是間接民主，不存在則為直接民主。現(xiàn)代民主的主要形式是間接民主，即代議制，在西方體現(xiàn)為議會政治，在我國是人民代表大會制度。但是隨著技術(shù)和政治觀念的變化，直接民主的作用和比例在現(xiàn)代社會得到增強，直接選舉、全民公決、投票表決、公開聽證等形式被運用得越來越多?！爸苯用裰鲗τ陂g接民主只是一種補充而不是替代”，采用直接民主形式的目的是用以彌補、防止代議民主的缺陷，其目的并不是要廢除代議制度。因此，直接民主與其說是對間接民主的反抗，不如說是尋求一種協(xié)商和完善機制。

營造民主決策的氣氛和習(xí)慣。盡管人們對網(wǎng)絡(luò)民意的作用有很多困惑，但一個無法否認的基本事實是：‘網(wǎng)絡(luò)民意對現(xiàn)實的干涉力量在不斷增大，民意所蘊涵的民主聲音強大到令人無法回避和漠視。民意的“議程設(shè)置”功能可以使小事、小問題、小人物聚焦放大為公共事件、公共問題和公共人物。網(wǎng)絡(luò)民意就像一個無形的“場域”，無聲地卻又十分強大地發(fā)揮著輿論控制和社會干涉的作用。網(wǎng)絡(luò)民意“場域”作用的實質(zhì)，就是營造公共決策的民主化環(huán)境和氣氛，并在這樣的環(huán)境氣氛里，改變決策權(quán)力的思維方式和習(xí)慣，強迫決策者樹立權(quán)利本位而不是權(quán)力本位思想，學(xué)會從“后果”去考慮問題而不是從主觀意志考慮。網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策協(xié)商對話的作用因此體現(xiàn)為營造民主決策的良好氣氛和習(xí)慣，并進一步敦促這種習(xí)慣上升為日常的制度安排。

網(wǎng)絡(luò)民意對公共問題和公共決策具有補充和推動作用。在某些特殊情況下，政府決策和法律“雙重失靈”，一些嚴重的公共社會問題處在決策的“真空地帶”或政策、法律“幾不管”的境況。這時候，民意的“匿名法庭”地位就具有了調(diào)控問題、促成決策的作用。

網(wǎng)絡(luò)民意在具體決策過程的不同環(huán)節(jié)都具有積極作用。在公共決策的不同階段，網(wǎng)絡(luò)民意都具有積極的價值。在決策議題的設(shè)立階段。網(wǎng)絡(luò)民意具有輿情收集、發(fā)現(xiàn)議題、判斷議題價值和選擇確立議題的作用；在決策制定階段。網(wǎng)絡(luò)民意具有集思廣益、優(yōu)化選擇的民間“智庫”作用——在利益的多元表達中，民意應(yīng)該占據(jù)最大的“權(quán)重”，理應(yīng)是最有價值的一種備選方案或因素；在政策的推行階段，民意具有預(yù)測試和評價反饋的作用，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，作出調(diào)整；更為重要的是，在社會矛盾多樣化、階層分化嚴重，公共決策“眾口難調(diào)”、困難增加的背景下，網(wǎng)絡(luò)民意的參與具有將決策權(quán)力分散化、相互制衡、降低風(fēng)險的作用，能夠有效增加公眾對政策的感情、理解和接受性。用托馬斯的話說，即“公民參與的優(yōu)勢包括：保證公共服務(wù)更適合他們的要求，促進一個更開放、更具回應(yīng)性的公共官員體系的形成，以及建立對政府和公民自身更加積極和爭鳴的認識與情感”。簡而言之，“民意”能夠有效增進政策的“合法性”。

編校：鄭艷