邱小健

美國教育券:理論及其實(shí)踐

教育券(Educational voucher ,又譯作“教育憑證”),是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、芝加哥大學(xué)教授米爾頓·弗里德曼于1955年在其著名的《政府在教育中的作用》一文中首先提出的。在《資本主義與自由》(Capitalism Freedom)一書中,弗里德曼對教育券作出了明確的解釋:“為了對政府所規(guī)定的最低限度學(xué)校教育提供經(jīng)費(fèi),政府可以發(fā)給家長們票證。如果孩子進(jìn)入‘被批準(zhǔn)的教育機(jī)關(guān),這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費(fèi)的最大數(shù)量的金錢。這樣,家長們就能自由地使用這種票證,再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準(zhǔn)的教育機(jī)關(guān)購買教育勞務(wù)。教育勞務(wù)可以為以營利為目的私營教育機(jī)關(guān)或非營利的教育機(jī)關(guān)所提供。”在弗里德曼的教育券理論中,家長(學(xué)生)的選擇權(quán)是其核心和基石。有了教育券,家長就可“在任何一個愿意接受他的子女的學(xué)校使用憑單,不論是私立的,還是公立的,也不論是在他們居住的地區(qū)、城市或州,還是在其他地區(qū)、城市或州。這樣不僅將給每位家長較多的選擇機(jī)會,同時(shí)也迫使公立學(xué)校通過收學(xué)費(fèi)而自籌資金(如果憑單金額等于全部教育開支,則學(xué)校必須完全自籌資金;如果不等于全部教育開支,則學(xué)校必須部分地自籌資金)。這樣不僅公立學(xué)校之間要展開競爭,而且還要同私立學(xué)校競爭?！?/p>

在費(fèi)里德曼教育券理論的指導(dǎo)下,20世紀(jì)90年代,在美國掀起了一場具有深遠(yuǎn)歷史意義的擇校改革運(yùn)動,導(dǎo)致兩項(xiàng)改革實(shí)踐的形成:“擇校教育券計(jì)劃”和與此相伴隨的“特許學(xué)校”。1990年,教育券在威斯康星州正式登臺亮相,這就是有名的“密爾沃基家長選擇方案”(Milwarkee Parental Choice Program簡稱MPCP)。在1992年評估的基礎(chǔ)上,威斯康星州議會決定繼續(xù)支持學(xué)校選擇計(jì)劃。1995年,俄亥俄州的立法機(jī)構(gòu)通過了克利夫蘭德市(Cleveland)教育券項(xiàng)目。1999年春,佛羅里達(dá)州議會批準(zhǔn)全美第一個全州性的教育券實(shí)施計(jì)劃?？屏_拉多州是美國第一個通過立法形式創(chuàng)立教育券計(jì)劃的州,為那些低表現(xiàn)公立學(xué)校的學(xué)生提供資助上私立學(xué)校。在同一時(shí)期,美國的其他一些州也在努力地嘗試實(shí)施教育券制度。

進(jìn)入21世紀(jì),教育券在美國仍然大行其道。2004年1月22日,美國參議院批準(zhǔn)了華盛頓州1400萬美元的教育券計(jì)劃。來自哥倫比亞特區(qū)低收入家庭的孩子有資格得到面值7500美元的教育券資助,他們可以用這筆錢去任何宗教的或世俗的私立學(xué)校上學(xué)。具體的實(shí)踐過程中,美國已有了許多變通的方案,如“弗里德曼方案”“詹克斯方案”“布什-布羅根A計(jì)劃”“地平線計(jì)劃”等等。經(jīng)過十幾年的發(fā)展,教育券改革運(yùn)動推進(jìn)十分迅速。2006~2007學(xué)年,全國有40個州和華盛頓特區(qū)設(shè)立了近4000所“特許學(xué)?！?注冊學(xué)生數(shù)達(dá)到115萬人。不但參與的學(xué)校眾多,而且加入的學(xué)生人數(shù)龐大,顯示出很強(qiáng)的生命力。

美國教育券價(jià)值訴求:教育公平

在教育問題上,社會的價(jià)值取向一直以公平取向?yàn)槟繕?biāo)。正如瑞典著名教育家胡森所說:“若干年來,無論在國內(nèi)還是在國際上,就教育問題進(jìn)行的政策討論中,‘平等已變成一個關(guān)鍵詞?！卑凑蘸慕忉?教育公平內(nèi)涵包括三個方面:入學(xué)機(jī)會的公平,教育過程的公平以及教育結(jié)果的公平。分析美國教育券的實(shí)踐,我們不難發(fā)現(xiàn),美國教育券內(nèi)含的教育公平價(jià)值訴求一覽無余,綻放著耀眼的光芒。

1.入學(xué)機(jī)會的公平

教育券制度增加了教育選擇的機(jī)會,體現(xiàn)了教育民主化原則,尤其為那些低收入者、少數(shù)民族、有特殊能力但沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人提供了機(jī)會。在美國,私立學(xué)校通常質(zhì)量較高。但由于其收費(fèi)高和入學(xué)資格嚴(yán)格而使許多低收入家庭學(xué)生望而卻步。具有選擇性的教育券相當(dāng)于給低收入家庭學(xué)生一定的資助,使他們獲得進(jìn)入私立學(xué)校的機(jī)會。例如,從參與教育券的家庭收入來看,學(xué)券方式充分體現(xiàn)了公平,為低收入人群創(chuàng)造了教育選擇的機(jī)會。在密爾沃基州,20世紀(jì)90年代初參與學(xué)券的家庭平均年收入為11600美元。在克里夫蘭州,1998~1999年參與學(xué)券的家庭平均年收入為18750美元,70%為單親媽媽;像詹克斯教育憑券,規(guī)定了憑券的金額與家庭收入成一定的比例關(guān)系,規(guī)定某類最不利人群的憑證金額可以是一般金額的兩倍。同時(shí)還規(guī)定學(xué)校的招生人數(shù),保證一定比例的少數(shù)民族學(xué)生。有相當(dāng)一部分特許學(xué)校是專門為在傳統(tǒng)中小學(xué)受到不公正待遇或需要特別幫助的特殊學(xué)生群體服務(wù)的,特許學(xué)校為他們提供了全新選擇學(xué)校的機(jī)會,從而在一定程度上有利于改善他們在受教育權(quán)上所處的不公平地位。2002年,美國教育改革中心的一項(xiàng)關(guān)于特許學(xué)校的調(diào)查表明,特許學(xué)校能夠?yàn)槭W(xué)校的兒童提供教育,而且特許學(xué)校的存在為弱勢群體(低收入家庭的學(xué)生和處于困境中的學(xué)生)提供了更多的接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會。

2.教育過程的公平

正在實(shí)現(xiàn)的教育券制度優(yōu)化了教育投資環(huán)境,不同體制的學(xué)校一視同仁,私立學(xué)校開始享受國民待遇。政府在教育資源分配方面,采取公平分配教育券的方法,即不論學(xué)校好壞,經(jīng)費(fèi)按學(xué)生數(shù)平均分配,同時(shí)按其努力程度和效率大小追加投入,既能保證公平性又能調(diào)動學(xué)校、教師和學(xué)生的積極性。各校都想盡一切辦法辦出特色,提高教學(xué)質(zhì)量。至今在美國仍然很難找到“典型的”特許學(xué)校模式:滿足學(xué)生的多樣化、個性化的教育需求是特許學(xué)校的顯著特征之一。有些學(xué)校突出其現(xiàn)代化的教學(xué)手段;有些學(xué)校更強(qiáng)調(diào)小班教學(xué)、密切師生關(guān)系;有些學(xué)校可能仍遵循傳統(tǒng)的教學(xué)方法等等,不一而足。多樣化的特許學(xué)校為人們的選擇提供了更大的空間,使更多的人找到了適合自己的教育。因此,在一定程度上增加了教育的選擇權(quán),改善了教育質(zhì)量均等狀況,為所有學(xué)生提供了教育過程平等的條件。

3.教育結(jié)果的公平

如上所述,特許學(xué)校制度在某種程度上改善了教育資源配置不均等的狀況,使更多的學(xué)生能夠獲得同樣的公共教育資源。擁有均等的入學(xué)機(jī)會,公平地享受教育資源,美國學(xué)生品嘗著較為公平的教育結(jié)果。2002年,加利福尼亞州立大學(xué)的一項(xiàng)研究成果表明,與傳統(tǒng)公立學(xué)校相比,在提高低收入家庭學(xué)生和處于困境中學(xué)生的學(xué)業(yè)成績方面,特許學(xué)校表現(xiàn)得更為有效。民眾普遍認(rèn)為,特許學(xué)校制度是一種保障對處境不利的群體(如失敗學(xué)校的學(xué)生,弱勢群體)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬A斜政策。根據(jù)一系列的調(diào)查和測試,證明“特許學(xué)?！鞭k學(xué)績效顯著,而參與“擇校教育券計(jì)劃”進(jìn)入“特許學(xué)?！钡膶W(xué)生成績明顯優(yōu)于留在傳統(tǒng)公立學(xué)校的學(xué)生。以格林(Jay Green)為組長的曼哈頓政策研究所的研究指出,教育券學(xué)生在第三年或第四年開始表現(xiàn)出較高的學(xué)業(yè)成就。研究還表明,無論參加教育券計(jì)劃的學(xué)生,還是未參加但在面臨教育券壓力的公立學(xué)校就讀的學(xué)生,都有了一定程度的進(jìn)步,而在教育券計(jì)劃實(shí)施之前采取了很多的措施都沒有達(dá)到這樣的效果。

對我國的啟示

追求教育公平,一直以來是我國政府努力的方向和目標(biāo)。然而,不容否定的一個事實(shí)是,教育不公平現(xiàn)象在我國還普遍存在著。因此,美國教育券豐富的公平內(nèi)涵及其在解決教育公平問題中所起的重要作用,對于解決我國的教育公平,尤其是義務(wù)教育階段的公平問題有不菲的借鑒價(jià)值。

1.我國教育不公平的主要體現(xiàn)

(1)入學(xué)機(jī)會不公平

1986年頒布的《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定:“凡年滿六周歲的兒童不分性別、民族、種族,應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育,條件不具備的地區(qū),可以推遲到七周歲入學(xué)”。在我國,義務(wù)教育雖然是強(qiáng)迫教育,但實(shí)質(zhì)是一種賦予性機(jī)會,仍然有許多適齡兒童未能在學(xué)校讀書。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)90年代末“普九”結(jié)果顯示:人口覆蓋率低于65%的省區(qū)全部集中在西部的貧困地區(qū),而這些地區(qū)兒重的入學(xué)率僅為80%,并且鞏固率低,流失率高,輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。教育部公布的1998-2000年全國普通中小學(xué)基本情況計(jì)算,2000年全國初中流失生占在校生總數(shù)的4% ,而農(nóng)村在校生占全國在校生的絕大多數(shù)。這表明,我國各地入學(xué)機(jī)會不均等,尤其是農(nóng)村孩子在入學(xué)機(jī)會上存在著嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象。

(2)教育過程不公平

主要表現(xiàn)為學(xué)校之間教育資源配置不均衡。各個學(xué)校之間在教學(xué)設(shè)施、教學(xué)環(huán)境、師資素質(zhì)、教學(xué)質(zhì)量等方面存在著巨大的差異。而流動人口子女學(xué)校的情況更加糟糕,連教學(xué)場所都不能固定,處于“打游擊”狀態(tài)。最為嚴(yán)重的是邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校,教育資源尤其匱乏。有的學(xué)校缺乏必需的教育教學(xué)設(shè)備,甚至學(xué)生長年在危房里上課,教學(xué)環(huán)境極其惡劣。有外國學(xué)者對我國各地的中小學(xué)校進(jìn)行調(diào)研后,發(fā)出這樣的感慨:“世界上最好的中小學(xué)在中國,最差的中小學(xué)也在中國”——從一個側(cè)面反映出我國中小學(xué)教育資源配置方面的巨大差異。

(3)教育結(jié)果不公平

教育結(jié)果不公平主要表現(xiàn)為不同家庭背景,不同社會階層子女的成功機(jī)會不均等。在小學(xué)升初中階段,我國實(shí)行“就近入學(xué)”的政策,由于受戶籍的影響,使得許多學(xué)生不得不進(jìn)入薄弱學(xué)校讀書,這不但導(dǎo)致教育過程不平等,也導(dǎo)致這些學(xué)生初中升高中時(shí)“中考”不理想,有的被迫進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量差的薄弱高中。在農(nóng)村,由于考不上高中,許多孩子初中畢業(yè)后就輟學(xué),外出打工掙錢,成為童工。對于流動人口子女來說,情況更不容樂觀。因此,由于初中入學(xué)不平等,導(dǎo)致高中入學(xué)不平等,直致大學(xué)入學(xué)不平等,形成了一個惡性循環(huán)的鏈條。教育結(jié)果對于弱勢群體來說,是欠公平的。根據(jù)北京市招生辦的統(tǒng)計(jì),1990年北京市錄取大學(xué)新生17248人中,工農(nóng)子女人數(shù)為3651人,僅占21 %。近年來,教育機(jī)會分配轉(zhuǎn)向更有利于出身優(yōu)勢家庭背景的人。除了城鄉(xiāng)之間的分別,還有出身農(nóng)民、下崗人員、工人與干部、知識分子、中高級管理人員等不同家庭的區(qū)別。

2.在義務(wù)教育階段建立有利于教育公平的教育券制度

(1)教育券在我國的實(shí)施情況

2003年以來,我國浙江省長興縣等地在借鑒美國教育券理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上,根據(jù)各自的具體情況在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了試點(diǎn),陸續(xù)推出了教育券制度,取得了一些有益的成效。盡管這次教育券的設(shè)計(jì)主要是針對初中畢業(yè)生設(shè)計(jì)的,也就是說教育券是在高中階段實(shí)行,是為吸引學(xué)生到職業(yè)高中或是私立高中就學(xué)而設(shè)計(jì)的,涉及到義務(wù)教育領(lǐng)域的范圍并不太多。然而,這些實(shí)踐活動進(jìn)一步拓寬和擴(kuò)展了該理論的內(nèi)涵和外延,為我國全面試行教育券制度提供了極其寶貴的經(jīng)驗(yàn),更為在教育領(lǐng)域創(chuàng)建和諧社會提供了一條現(xiàn)實(shí)的途徑。

(2)建立有利于教育公平的教育券制度

由上面的論述可知,我國入學(xué)機(jī)會不公平的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,從縱向的角度來看,這也是導(dǎo)致教育結(jié)果不公平的重要源泉。因此,在義務(wù)教育階段建立適合我國國情的教育券制度,顯得尤為緊迫。從政策的層面來看,2007年3月通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定,從2007年至2015年逐步在全國普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育,這就為實(shí)行義務(wù)教育階段教育券制度預(yù)留了寶貴的緩沖期:從現(xiàn)在起至2015年的6年里,我們可抓緊設(shè)計(jì)、規(guī)劃和創(chuàng)建教育券制度,在逐步實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的地區(qū)同步進(jìn)行試點(diǎn)。爭取在2015年全國普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí),建立和推行教育券制度,從而避免美國在實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的同時(shí)未能建立有效激勵機(jī)制的歷史教訓(xùn)。

3.解決教育公平問題的教育券設(shè)計(jì)重點(diǎn)分析

(1)城市薄弱學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校

薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)資源的不足是我國教育不公平的主要體現(xiàn)。設(shè)計(jì)教育券必須考慮如何改變這些學(xué)校的辦學(xué)條件,以縮小校際間差距,促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。教育券的設(shè)計(jì)應(yīng)該在資助力度方面下工夫,使得優(yōu)質(zhì)與薄弱學(xué)校之間、城市與鄉(xiāng)村之間學(xué)校教師能夠進(jìn)行輪換,學(xué)校資源能夠?qū)嵭泄蚕?借此改變薄弱學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件,提高教育教學(xué)質(zhì)量,最終達(dá)到縮小學(xué)校間的差距,學(xué)校辦學(xué)條件基本均衡,使更多的人能夠接受平等的教育局面。

(2)民辦教育

我國民辦教育雖然歷經(jīng)了十幾年的發(fā)展,但在整個教育體系中仍然處于弱勢地位,這與沒有政府的財(cái)政支持有關(guān)。通過教育券等方式對民辦學(xué)校提供政府財(cái)政資助,使民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同樣的“國民待遇”,會起到扶持我國民辦教育發(fā)展的作用。這種將公共稅款在公辦和民辦學(xué)校之間進(jìn)行一定程度上的自由流動與轉(zhuǎn)移的做法,將會促進(jìn)教育市場化改革,促進(jìn)公辦與民辦學(xué)校之間的公平競爭,推動民辦教育的大發(fā)展,從而達(dá)到優(yōu)化配置教育資源、保障公民享有平等的受教育權(quán)利和提高教育質(zhì)量的目的。

(3)流動人口子女教育

為了保證我國流動人口子女、貧困家庭子女等弱勢群體在學(xué)校選擇的過程中享有同樣的選擇權(quán)利,教育券制度應(yīng)該加大對流動人口的資助力度,滿足他們最低的教育選擇需求。政府可以資助低收入家庭,發(fā)給低收入家庭教育券,讓學(xué)生家長可以根據(jù)各自的偏好選擇適合其子女的學(xué)校,不足學(xué)費(fèi)部分由個人支付,從而保證他們的教育選擇權(quán),增進(jìn)教育機(jī)會公平。農(nóng)村孩子選擇到城市就讀的,也要能夠享受“兩免一補(bǔ)”的待遇。就是說,政府可以擴(kuò)大“兩免一補(bǔ)”范圍,讓農(nóng)村孩子不管在哪里,都能享受“兩免一補(bǔ)”的陽光雨露。