羅朝猛

學校章程的含義

章程(by laws),即調(diào)整社團成員行為的規(guī)范的總和。章程是以社團的名義、為規(guī)范社團事務而頒布的規(guī)定。學校的章程是指依據(jù)國家法律、法規(guī)以及教育行政規(guī)章、國家教育政策制定的,依法自主辦學的自律性文件,主要對辦學宗旨、內(nèi)部管理體制及財產(chǎn)、財務等重大的、基本問題作出的規(guī)定。

學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學校內(nèi)部的機構活動具有確定的規(guī)范性。這些章程、紀律和學?；顒佣急仨氃诜?、行政法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi),并非隨心所欲而定。章程是學校內(nèi)部管理的“大法”,是自律和自主管理、內(nèi)部協(xié)調(diào)的依據(jù);也是學校成為法人的必備條件;是政府、社會加強對學校監(jiān)督、管理的需要;也是學校自身構建自主發(fā)展、自主管理、自我約束機制的保障;章程是學校存續(xù)與活動的基本依據(jù)和準則。學校經(jīng)批準成立后有權依照章程自主管理學校,自主內(nèi)部管理的權利為法律所確認。

章程是學校成立的基本要件。學校章程這一法律地位,既是世界上許多國家立法的通例,也得到我國法律的確認?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定,創(chuàng)辦人創(chuàng)辦教育機構,應提交“教育機構的章程”等文件?！丁慈毡緦W校教育法〉施行規(guī)則》規(guī)定,關于學校設置的許可申請或申報,許可申請書或申報書必須分別附加記載“校章”等事項的文件。我國《教育法》第二十六條規(guī)定:“設立學校及其他教育機構,必須具備下列基本條件:(一)有組織機構和章程……”

章程一般應載明教育機構的名稱、性質、層次、權力機構、執(zhí)行機構、教學及財產(chǎn)財務管理制度、教職人員的聘任及工資福利待遇、舉辦者的權利與義務、教育機構解散的條件、清算事項以及章程修改程序等內(nèi)容。以廣州市某所學校章程為例:包括總則、學校的成立、學校的管理體制、教師和職工、學生、教育教學管理、學校財產(chǎn)、財務管理、學校的變更與終止和附則構成。河北師范大學附中章程規(guī)定,校長會議作為學校的決策機構;學校黨組織發(fā)揮政治核心作用和保證監(jiān)督作用;教職工代表大會是教職工行使民主權利,參與學校民主管理和民主監(jiān)督的基本形式和制度;學校設校務委員會,校務委員會議是校長會議在校務方面的參謀機構;學校設學術委員會,學術委員會是校長會議在業(yè)務方面的參謀機構。

學校章程與學校一般規(guī)章制度既相互聯(lián)系,又有區(qū)別。學校章程與學校一般規(guī)章制度,都是學校依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定以及主管行政部門的授權或在其辦學自主權范圍內(nèi)制定的學校管理規(guī)范。學校章程是制定學校一般規(guī)章制度的基礎,學校章程的制定和完善可以指導和推進學校一般規(guī)章制度的發(fā)展;學校一般規(guī)章制度是學校章程的具體化和補充,學校一般規(guī)章制度的制定和完善可以促進學校章程的發(fā)展和完善。

學校章程主要是就學校重大的基本的問題做出全面規(guī)范,因而它是學校全局性、綱領性的文件,是學校的“小憲法”,在學校內(nèi)部管理規(guī)章體系中處于“母法”層次。學校一般規(guī)章制度僅對學校的局部問題或局部問題的某一方面做出規(guī)范,如學校的教育教學制度、校園管理制度等。相對于學校章程而言,學校一般規(guī)章制度為“下位法”,它們的效力低于學校章程,其規(guī)定的內(nèi)容不能與學校章程相抵觸。另外,學校章程經(jīng)學校制定后,需報主管教育行政部門核準;而學校一般規(guī)章制度則無此程序,由學校在不違背教育法規(guī)的前提下自行制定。

學校章程的價值

有學者認為,學校章程的價值在于:1.學校章程是學校舉辦者共同一致的意思表示,是學校舉辦者規(guī)范、監(jiān)控學校行為的重要手段;2.學校章程是保證學校運行的基礎性自治規(guī)范;3.學校章程是社會了解學校的重要窗口,是學校對外的信譽證明;4.學校章程是國家管理和監(jiān)督學校的重要手段和依據(jù)。本文認為,按照章程自主管理,是一般民事主體的基本權利,也是法人組織的基本權利,而不是學校專屬權利。凡是法人都必須具備自己的章程或條例等組織規(guī)范,從而能夠具有共同的意志和活動目標,對外可以作為獨立的主體活動,以自己的名義行使權力,履行義務,承擔法律責任。

學校章程的最大價值在于給學校提供自主管理的規(guī)范,是學校依法自主辦學的自律性文件,其宗旨在于促進學校真正走向自主管理、自我發(fā)展、自我約束。學校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學校內(nèi)部的機構活動具有確定的規(guī)范性。這些章程、紀律和學?；顒佣急仨氃诜伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定范圍內(nèi),并非隨心所欲而定。任何違背法律法規(guī)的行為,學校自主權不得成為其理由。學校自主管理表現(xiàn)出一定的有限性。

制定與使用學校章程過程中

存在的主要問題

按照我國《教育法》第26條之規(guī)定,學校設立之時即應當制定章程。在我國,學校章程的重要性長期未得到應有的重視,導致學校行為缺乏一個行為準則的引導和制約,產(chǎn)生了一系列問題。這些問題主要表現(xiàn)在:

一是學校章程制定主體的不確定性。學校章程的制定者是指法律確認的有權制定學校章程的主體,是學校章程制定權的法定擁有者。有學者通過分析我國現(xiàn)行教育法律,發(fā)現(xiàn)沒有明確條款對此進行規(guī)定或指定,最后根據(jù)相應的條款推斷出學校舉辦者是法定的學校章程制定者。具體而言,也就是舉辦學校的國家、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織、公民個人或者他們的聯(lián)合體(合作辦學)是學校章程的法定制定者,而學校并不是學校章程的法定制定者。為此,他們建議,學校章程制定權的實施可以采用以下三種方式:1.國家統(tǒng)一行使。國家指定統(tǒng)一的學校章程,所有學校都依照此章程規(guī)定自主管理和行使辦學自主權。2.各級政府分別行使。在國家法律基礎上,各級政府按照自身特點制定一個統(tǒng)一的學校章程作為所管轄學校的章程。3.各級政府委托學校行使。各級政府將制定權授予學校,由學校作為本校章程的制定者,因地制宜地制定適合自身特點與發(fā)展需求的個性化章程。

關于學校章程制定的主體,我國教育法律法規(guī)確實沒有進行明確的規(guī)定,但國務院法制局教科文衛(wèi)司編寫的《中華人民共和國教育法》釋義對此明確指出:辦學章程由學校及其他教育機構自行擬定;國家擬制中小學校示范章程。《關于實施〈中華人民共和國教育法〉若干問題的意見》進一步強調(diào),“各級各類學校及其他教育機構,原則上應實行‘一校一章?！督逃ā肥┬星耙婪ㄔO立的學校及其他教育機構,凡未制定章程的,應當逐步制定和完善學校的章程,報主管教育行政部門核準。”1996年3月9日國家教委制定的《小學管理規(guī)程》針對小學的情況再次指出,“小學應根據(jù)《中華人民共和國教育法》和本規(guī)程的規(guī)定,結合本校實際情況制定本校章程?！币陨弦?guī)范性文件都已明確認可了學校是章程制定者的主體。我們可以設想,如果學校不能成為章程制定者主體,何以能成為擁有自主管理權的主體。但學校章程的制定一定是在法律法規(guī)范圍之內(nèi),而且國家制定有可供參考的范本。這種制定章程權利來源政府的授權,而不是學校自己規(guī)定自己的權利。章程制定完畢還需送上級教育行政部門進行審核、批準和備案,如有違反國家法律法規(guī)以及教育政策,須進行修訂,否則該章程無效。

二是學校章程制定過程中文本不規(guī)范問題。有學者認為,學校章程制定過程中的問題主要表現(xiàn)在:1.對教育法律法規(guī)的把握和內(nèi)部規(guī)章制度的梳理不夠;2.章程內(nèi)容有越權規(guī)定之嫌或與法律法規(guī)相抵觸;3.章程內(nèi)容繁簡不當;4.章程語言不規(guī)范;5.章程內(nèi)容與校內(nèi)改革、發(fā)展關系處理不當。這里指出的學校章程制定過程中帶有共性的問題,將對于規(guī)范章程的文本制定起到積極的規(guī)范作用。

三是學校章程的效力問題。要回答學校章程是否具有法律效力,首先要弄清章程的性質。章程性質存在兩種主要觀點,即契約說和自治法說。契約說認為,學校章程是學校舉辦者在協(xié)商的基礎上就舉辦學校達成一致意見而訂立的文件,是全體舉辦人共同意志的體現(xiàn),對每一個舉辦者都具有約束力。自治法說認為,章程是根據(jù)國家賦予的學校自治立法權而制定的、規(guī)定學校內(nèi)部組織及活動的自治法。筆者傾向于自治法說。其理由在于,第一,按照章程自主管理,這是民法對社團組織、法人機構、公司等成立與營運的基本要求,不只是對學校組織要求按照章程進行自主管理,學校章程更多的是一種自治的內(nèi)部規(guī)章,強調(diào)更多的是對學校本身的約束力。學校章程制定的主體是學校本身,在制定章程的過程中,雖然不需要與教育行政部門協(xié)商,但需要教育行政部門審核、批準與備案,明顯表現(xiàn)出一種教育行政部門與學校的不對等的政校關系,它不可能對舉辦者有多大的約束力。第二,按照國際慣例的做法,學校章程通常也是自我約束的規(guī)范性文件。許多國家的學校章程規(guī)定學校一定要按照章程進行運營學校。前蘇聯(lián)《普通教育學校暫行條例(示范)》規(guī)定:“校務委員會的決定如果與蘇聯(lián)或各加盟共和國的法律、先行條例、學校章程相抵觸,校長應暫緩執(zhí)行。”《英國教育法》(2002年)第三部分第一章公立學校的管理第21條第4款規(guī)定:公立學校董事會在履行其職能時,必須遵守學校的管理章程。第三,我們從法律責任的規(guī)定性來推論,學校章程也只能是具有自我約束的效力。因為,我國法律法規(guī)沒有明文規(guī)定,如果學校不依據(jù)章程管理學校,因此而承擔什么法律責任。其實,我國的現(xiàn)實情況是諸多學校沒有章程,即使擁有章程,也只是“擺設”而已,離國家所要求學校的“有章可循,有‘法可依”的要求還相差甚遠。

(作者單位:廣州中山大學附屬中學)