陳寶萍

【摘要】 主要分析了國內(nèi)對經(jīng)濟適用房制度的三種主要觀點以及經(jīng)濟適用房的運行現(xiàn)狀,并且對比分析了公認的成功的香港和新加坡經(jīng)濟適用房模式,認為經(jīng)濟適用房在住房保障體系中起著不可或缺的作用。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟適用房;運行效率;建議

根據(jù)2007年頒布的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》中有關(guān)規(guī)定:經(jīng)濟適用房是指政府提供政策優(yōu)惠,限定套型面積和銷售價格,按照合理標準建設(shè),面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng),具有保障性質(zhì)的政策性住房。

一、國內(nèi)觀點綜述

1999年到2005年間是經(jīng)濟適用房的高速發(fā)展階段,但從2005年開始,各界人士對其運行效率提出了質(zhì)疑?，F(xiàn)在對中國經(jīng)濟適用房的討論主要有以下幾種爭論:

(一)經(jīng)濟適用房應(yīng)廢止

這種呼聲近幾年越來越高,持這種觀點的人大多是從維護市場公平角度出發(fā),認為經(jīng)濟適用房嚴重干擾了市場的發(fā)展,導(dǎo)致了價格雙軌制和市場的不公平競爭。

北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授徐滇慶指出:“政府在幫助低收入家庭解決住房困難應(yīng)當(dāng)把社會救濟和市場機制嚴格分開,倘若市場交易和計劃分配同時并存,尋租幾乎是不可避免的后果”。著名經(jīng)濟學(xué)家、天則經(jīng)濟研究所所長茅于軾認為:“經(jīng)濟適用房是席卷全國的最大的腐敗,經(jīng)濟適用房既沒效率又不公平,只有毛病沒有好處”。

(二)應(yīng)加快廉租房的建設(shè)以替代或減少經(jīng)濟適用房

呼吁減少甚至以廉租房替代經(jīng)濟適用房的學(xué)者認為:經(jīng)濟適用房作為我國房改中解決中低收入者住房的過渡性政策,應(yīng)隨著廉租房和商品房的建設(shè)而逐步減少甚至被取而代之。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員尚教蔚認為:“經(jīng)濟適用房政策作為我國住房體制改革一種過渡措施,與住房商品化、市場化改革的長遠目標并不一致,經(jīng)濟適用房政策實施的時間越長,成本越大,對房地產(chǎn)市場建設(shè)(價格雙軌)越不利”。中國經(jīng)濟導(dǎo)報李坤民認為:“公房改革的初衷是推進住房市場化,我國中低收入者解決‘住的問題,不應(yīng)都靠購買經(jīng)濟適用房,盡快擴大廉租房的范圍是當(dāng)務(wù)之急”。

(三)經(jīng)濟適用房應(yīng)堅持

支持這種觀點的主要是一些學(xué)者,他們從社會公平的角度出發(fā)認為經(jīng)濟適用房應(yīng)該堅持。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市學(xué)院邢亞平認為:“從現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場行情看,土地價格和房價正處于一種緩慢的持續(xù)上漲中,部分中低收入者的收入增長趕不上房價和地價的增長。這部分人需要借助政府的優(yōu)惠政策來解決住房問題。如果取消經(jīng)濟適用房,將導(dǎo)致一部分人永遠也買不起房子”。旅美作家薛涌認為:“即使像美國這樣的發(fā)達資本主義國家,經(jīng)濟適用房也扮演著重要角色。對經(jīng)濟適用房政策,我們應(yīng)該逐一認真研究,以制定中國經(jīng)濟適用房的政策”。

尋租問題的產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于政府的只能確實和監(jiān)管不力,導(dǎo)致了經(jīng)適房的過度市場化。廉租房雖然可以在很大程度上解決低收入者的住房問題,實現(xiàn)“居者租其屋”。這并不符合中國的居住文化深——人們更傾向于“居者有其屋”,還會出現(xiàn)住房“夾心層”。

一個社會里大部分人都是中間收入階層,隨著房價的不斷上漲,將大部分的人推向市場化的商品房,既不公平也不現(xiàn)實的,只會激化住房矛盾。經(jīng)濟適用房在運行中出現(xiàn)的各種問題并非是不可解決的,應(yīng)繼續(xù)堅持經(jīng)濟適用房的建設(shè)并加以政策上的完善。

二、我國經(jīng)濟適用房運行現(xiàn)狀

1998年采用經(jīng)濟適用房政策是為了解決中低收入者的住房問題,目標是建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。而在實施的十多年間經(jīng)濟適用房的運行效率低下、問題突出,最主要的問題歸結(jié)起來主要存在于以下幾個方面:

(一)購房主體的錯位

在我國現(xiàn)行收入信用體制不完善的狀況下,對中低收入者的界定和審核顯得模糊不清,政府和購買者之間存在著嚴重的信息不對稱,導(dǎo)致了眾多高收入者趁機購買經(jīng)濟適用房,政府對低收入的補貼反而轉(zhuǎn)嫁給了高收入者。

如在北京,購買者符合中低收入,且是家庭住房困難戶資格的人占北京人口總數(shù)的60%～70%,而經(jīng)濟適用房政策能解決的僅有2%左右的真正低收入人口,政策的真正受益者是中高收入階層。在2005年REICO工作室對北京、太原、西安三大城市的經(jīng)濟適用房調(diào)查中發(fā)現(xiàn),真正銷售給低收入者的經(jīng)濟適用房除了太原剛達到50%,北京和西安均只有22.3%;而北京和西安銷售給高收入者的比例分別達到了25.8%和32.9%,均高于銷售給低收入者的比例。

(二)經(jīng)濟適用房本身既不經(jīng)濟也不適用

根據(jù)經(jīng)濟適用房的定義,經(jīng)濟適用房應(yīng)該具有經(jīng)濟性和適用性兩種特征:經(jīng)濟性是指其價格適當(dāng)、中低收入家庭通常能夠承受,具有較強的可支付性;適用性是指住房設(shè)計建造標準符合居民的需要,面積適當(dāng)、功能適用、交通便利、公用配套設(shè)施齊全等。

建設(shè)經(jīng)濟適用房制度設(shè)計的初衷,就是保障低收入者能夠買得起普通住房,享有基本的居住條件。而現(xiàn)實的情況是,即使是相對廉價的經(jīng)濟適用房價格,也超出了大多低收入群體的經(jīng)濟承受能力。另外,經(jīng)濟適用房在設(shè)計和戶型上的不合理也是普遍存在的問題。如濟南首批經(jīng)濟適用房均為51.07至63.04平方米的一室一廳,但有一種戶型為中間沒有隔斷的通房,客廳和臥室聯(lián)為一體,沒有孩子住的地方。對于現(xiàn)在以三口之家為主的城市家庭來說,這樣的設(shè)計和戶型顯然是完全不適用的。

(三)經(jīng)濟適用房的位置問題

由于經(jīng)濟適用房的經(jīng)濟性是政府通過土地劃撥供應(yīng)、免除有關(guān)稅費、規(guī)定開發(fā)商的利潤上限等手段來實現(xiàn)的,對于要實現(xiàn)利潤最大化的企業(yè)來和目前將土地收入作為大頭的政府來說,勢必會通過各種方式降低其成本。

其中最明顯的就是將經(jīng)濟適用房大規(guī)模建在偏遠郊區(qū),這些區(qū)域的交通和生活配套設(shè)施都及其不完善。即使低收入者能承受相對廉價的經(jīng)濟適用房,但高昂的上下班交通費用以及周邊不便的生活設(shè)施所引起的生活綜合成本的上升,也是他們無法接受的,最終導(dǎo)致了供給和需求的異位,不斷出現(xiàn)經(jīng)濟適用房 “棄購”現(xiàn)象。

三、國外經(jīng)驗總結(jié)及比較

我國的經(jīng)濟適用房還在不斷的摸索中,各種機制并不健全。香港和新加坡的住房政策經(jīng)過幾十年的探索和實踐, 已形成了相對完善而又有各具特征的成熟體系,是國際上公認的經(jīng)濟適用房的成功模式。香港實行居屋與公屋并舉的住房社會保障制度,現(xiàn)在香港600多萬人口中,有10%的人住在居屋,35%住公屋,住在私人住宅的則有55%(其中不到10%是100平方米以上的豪宅)。新加坡從上世紀60年代開始,便大力推行“居者有其屋”計劃,倡導(dǎo)和幫助沒有能力購買私人住宅的家庭購買(而非租賃)公屋的使用權(quán)。現(xiàn)在85%的人住在由HBD建設(shè)的組屋中,其中92%的低收入家庭擁有自己的房屋。香港和新加坡成功最主要的原因在于以下兩個方面:

1.高效、專門的組織機構(gòu)

香港自興建公屋以來成立了房屋委員會(簡稱房委會),全面統(tǒng)籌有關(guān)政府公屋的供應(yīng)、編配及管理工作,形成了一個以房委會為核心的龐大機構(gòu),負責(zé)從建設(shè)、維護、資格審查到物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)的全過程。

新加坡的HBD作為國家開發(fā)部下屬的法定結(jié)構(gòu), 全權(quán)負責(zé)所有的公屋房產(chǎn)及其規(guī)劃、建設(shè)和管理業(yè)務(wù)。1960年開始實施的《土地征用法》賦予了HBD強制征用土地的權(quán)利,這一法規(guī)不僅為新加坡大規(guī)模的新城建設(shè)和公屋開發(fā)提供了可能,也使得HBD的政策更加強硬有力、運行也更加有效率。

2.雄厚的資金支持

香港房屋委員是自負盈虧的獨立機構(gòu),在保障資金支持上香港采用了“以屋養(yǎng)屋”的策略。房委會除通過出售居屋和出租公屋取得收入外,還通過出租公屋的商業(yè)設(shè)施和停車場獲取巨大收益。據(jù)統(tǒng)計,1993～1994至2003～2004的11年間,公屋運作赤字為120.36億港元。但同期,僅出租屋苑附屬商業(yè)設(shè)施的收入就達216.02億港元。在扣除50%給政府的紅利后,其余額就基本上可以彌補公屋運作的赤字。

在提供住房專門機構(gòu)的資金支持以及維持持續(xù)運營方面,前者主要通過貸款和補貼的方式對出售型公屋和小面積的低收入家庭套型進行了重點扶持, 后者則通過1968年的《中央遠大基金法》規(guī)定:國民可以抽調(diào)他們在CPF 儲備中的80 %用于購房, 前提是他們必須按月將規(guī)定的金額存入個人的CPF 賬戶。

四、建議

通過對香港和新加坡模式進行對比分析,發(fā)現(xiàn)兩者成功的原因最主要的是他們都成立了高效、專門的組織機構(gòu)對經(jīng)濟適用房進行管理,并擁有強大的資金支持,這也為我國經(jīng)濟適用房的建設(shè)提供了一些借鑒經(jīng)驗。

(一)建立專門的經(jīng)濟適用房管理機構(gòu),健全資格審核和房屋銷售機制

建議政府通過建立專門的經(jīng)濟適用房管理委員會,形成一種更有效的建設(shè)、開發(fā)、分配和運營模式。管理委員會應(yīng)設(shè)置為政府支持下的非營利性組織,獨立于其他機構(gòu),負責(zé)經(jīng)濟適用房從選址、設(shè)計、建造到銷售和管理的全過程。通過統(tǒng)一專門化的管理,不僅可以改善政府在經(jīng)濟適用房提供中的缺位現(xiàn)象,還可以建立起更加嚴格和健全的審核制度,減少尋租行為,避免購買對象的錯位。

經(jīng)濟適用房管理委員會可以給中低收入者在購買經(jīng)濟適用房申請貸款時提供貸款擔(dān)保,使得需要購買經(jīng)濟適用房的人能夠獲得銀行的貸款支持,可以大大減少因經(jīng)濟適用房“不經(jīng)濟”帶來的棄購問題。

(二)借鑒香港“以屋養(yǎng)屋”策略,保證經(jīng)濟適用房管理委員會的運行資金

相比于新加坡主要依靠行政力量保證HBD的資金需求,香港更多的憑借市場力量, “以屋養(yǎng)屋”策略具有強大的可持續(xù)發(fā)展能力,更值得我們借鑒。

經(jīng)濟適用房是一項長期且投資巨大的民生工程,我們不能希望完全依靠財政資金的支持?！耙晕蒺B(yǎng)屋”的策略不僅能保證經(jīng)濟適用房管理委員會的基本資金需求,還能略有盈余,這就大大減輕了財政壓力。在我國經(jīng)濟適用建設(shè)中,也可以因地制宜的采用“以屋養(yǎng)屋”策略,在經(jīng)濟適用房小區(qū)中配以部分商業(yè)設(shè)施,如商場、商鋪和停車場等,在保證低收入者住房的同時,利用附屬商業(yè)設(shè)施創(chuàng)造收入,彌補經(jīng)濟適用房低價的虧損,減少對財政的依賴性。經(jīng)濟適用房管理委員會不僅實現(xiàn)了地位上的獨立,還達到了經(jīng)濟上的獨立,真正地自負虧盈、獨立運作。

(三)加強經(jīng)濟適用房周邊配套設(shè)施建設(shè)

目前新加坡和香港的公屋大都建在了新城, 從中居民們完全可以獲得購物、醫(yī)療、教育、娛樂等多層次的享受和服務(wù)。香港的居屋大多在外環(huán)線外,但是交通和生活設(shè)施都非常完善。每套房子的建筑面積雖然狹小,但周邊的綠化和公共配套設(shè)施卻非常齊全。將經(jīng)濟適用全部建在市中心是不現(xiàn)實的,但考慮到經(jīng)濟適用房購買者的工作和生活需要,政府可以采取一定的措施吸引商業(yè)設(shè)施主動建在經(jīng)濟適用房周邊,政府還應(yīng)加大周邊交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。