袁貴斌

中國共產黨將依法治國、建設社會主義法治國家定為治國方略，表明了我國推進民主法制建設的信心和決心，深入民心。依法治國的核心是依法行政，而依法治稅則是依法行政的重要內容之一。就稅務機關而言，抓住歷史契機，推進依法治稅，是當前面臨的最迫切、最重要的任務。

一、依法治稅的涵義和必要性

依法治稅，指依照稅收法律來管理稅收，全面實現(xiàn)稅收的依法征收管理，即在完善稅法基礎上保證稅法的嚴格執(zhí)行和普遍遵守。具體來說，應包括以下內容：有健全的稅法體系；稅務機關依法履行職責，并接受行政、司法和社會監(jiān)督：納稅人能夠依據稅法履行納稅義務并依法保護自己的合法權益；與稅收有關的主體，除稅務機關和納稅人外，其他部門和個人也都要依法辦事，既受法律保障，也受法律約束。依法治稅的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1社會主義市場經濟良性發(fā)展的需要

社會主義市場經濟是在國家的宏觀調控下，強調公平競爭、契約自由的經濟體制，因而須有健全的法律作為保障。市場經濟也是法制經濟，稅收作為以國家為主體的分配形式，必須以法的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)。隨著社會主義市場經濟的逐步完善，依法治稅將越來越發(fā)揮重要作用：一是提供發(fā)展社會主義市場經濟財力基礎的重要保證；二是促進公平競爭，建立社會主義統(tǒng)一市場的有力保障；三是有效實現(xiàn)宏觀調控，促進經濟結構調整的客觀需要；四是調節(jié)社會各階層收入，緩解社會分配不公矛盾的必然要求。

2規(guī)范行政行為的需要

改革開放三十年來，我國政府在規(guī)范行政行為方面做出了不少努力，取得了明顯效果，但仍存在許多問題有待改進與完善，如“地方主義”、“政企不分”等行政行為亟待解決。實際上我國社會轉型的過程，既是經濟體制轉型和經濟發(fā)展的過程，也是政府行政行為規(guī)范化建設的過程。依法治稅要求政府行政行為包括稅務行政行為走上法制化軌道，本身就是規(guī)范行政行為的內容之一，必將有力地推進行政行為規(guī)范化建設。

3深化稅收改革，加強稅收管理的需要

“法治、公平、文明、效率”是新時期的治稅思想，稅收工作必須遵循。當前稅收管理矛盾多、問題多、新情況多，需要認真分析研究，探索對策，牢固樹立稅收“法治”思想就顯得尤為必要。只有在稅收管理中真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，才能理順稅收工作中的各種關系，解決各種矛盾，才能進一步深化稅收改革和征管改革，全面加強稅收依法征收管理，實現(xiàn)稅收管理法制化、規(guī)范化、科學化、制度化。

二、依法治稅存在的困難

1稅制體系不完善

我國稅制采用的是分別立法的形式，對每個稅種都制定一個法規(guī)，形成若干單行法規(guī)，稅收具體工作以單行法規(guī)為依據。根據稅收實踐和稅收工作的發(fā)展來看，現(xiàn)行稅制存在如下問題：一是目前的單行稅法多為暫行條例、辦法等行政法規(guī)，由人大立法的稅法極少，而且暫行條例“暫行”時間過長，影響其法律效力；二是稅收法律體系不健全?，F(xiàn)行各單行稅收法規(guī)重疊交錯，互不配套，且修改補充頻繁，優(yōu)惠減免過多，穩(wěn)定性較差，稅賦有失平衡；三是稅收管理權限過分集中于中央，地方管理權限也不夠明確，不能以稅來平衡地方財政預算，導致地方以費代稅，以費擠稅，加重了納稅人負擔，也影響了中央財政收入；第四，稅法與其他部門法之間缺乏聯(lián)系與互補，導致銀行、工商、司法等部門在如何配合依法征稅上存在“以法制法”的不合作現(xiàn)象，缺乏法律約束。

2稅收整體環(huán)境不良

(1)人們的思想觀念存在障礙。一方面，由于兩千多年封建傳統(tǒng)觀念的影響，加之民主、法制教育工作薄弱，一些稅務人員依法行政、依法治稅的意識不強；另一方面，公民本身的自覺納稅意識淡薄，同時，以法維護自身合法權益意識也比較薄弱。因此，要全面提高稅務機關及公民的法治意識，要走的路還很長。

(2)有些地方政府領導違法干預稅收。在現(xiàn)行財政體制下，一些地方政府領導，為了保持和得到更多的地方利益，對稅收工作進行行政干預：一種是地方政府從局部利益出發(fā)，越權制定與統(tǒng)一稅法相悖的文件，擅自決定減免國家稅收或通過各種媒體向社會公開宣布無權作出的稅收優(yōu)惠政策；一種是用隱蔽的方法違規(guī)減、免、緩國家稅款。兩種現(xiàn)象的存在，嚴重干擾統(tǒng)一稅法的執(zhí)行，給稅務機關造成巨大壓力，依法治稅受到阻礙。

三、推進依法治稅的對策和建議

1完善稅法體系，保證有法可依

盡快制定稅收基本法應是當務之急，有了基本法，才能消除隨意性，建立起具有權威性的稅收制度，有利于進一步確立稅法體系與憲法和其他法律的地位關系。稅收基本法應明確立法宗旨、基本原則、稅務組織機構、稅收立法權劃分、征納雙方的權利和義務、行政協(xié)助、稅務司法等方面的內容，作為單行稅法的制定、完善依據。盡快健全稅收實體法和程序法，一是單行稅收法律的制定要以科學的設立稅種為基礎，明確主體、客體、稅率等內容；二是提高適應形勢發(fā)展的暫行條例、補充規(guī)定的法律級次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的強制性和穩(wěn)定性：三是修改征管法，征管法的部分規(guī)定已不適應形勢發(fā)展或與其他法律有矛盾，必須作相應修改，適應征管改革和社會發(fā)展的需要。

2以“依法治權”為突破口，保證稅務機關行使稅收管理權限的獨立性

依法治稅貫穿于稅收工作的全過程，保證稅法貫徹執(zhí)行即有法必依，無疑是最重要的一環(huán)。因為最好的制度不去貫徹落實或者在貫徹落實中走樣都是空的。從某種意義上講，有法不依比無法可依對稅收法制建設的危害更大，實踐中，稅法的貫徹執(zhí)行受“權”干擾很大。這里的“權”包括兩方面內容：①稅收立法權；②地方黨政部門的行政權。依法治“權”就是要使前者有明確合理的劃分，使后者對稅收的違法干預受到有效的制約。關于稅收立法權的劃分，稅收征收管理法已有明確規(guī)定，但仍有不少地方自定章法，擅自制定、解釋稅收政策。究其原因：一是各地執(zhí)行統(tǒng)一稅法的法治意識差：二是稅權劃分不甚合理，稅權過分集中。地方政府的隨意減免稅只會破壞公平競爭的法制環(huán)境，給國家造成巨大損失，驚動全國的“金華案件”就是地方政府違法干預稅法造成的惡果，教訓深刻。

3以“依法治稅”為重點，狠抓稅務機關的高效廉潔

依法治稅最重要的任務要靠稅務部門去完成，具備過硬素質的干部隊伍是承擔此項任務的前提。現(xiàn)在人民群眾感到切膚之痛是。行政機關(包括稅務機關)的權最大，事最多，法制化程度卻較低，造成行政權的公正性、合理性相對薄弱。如何直面現(xiàn)實，采取得力措施，達到帶好隊、收好稅的要求，是依法治稅的關鍵所在。

4加強稽查，重點打擊

稅收稽查是稅收征管工作的“重中之重”。針對涉稅違法犯罪逐年增多的現(xiàn)象。不采取得力措施，將危害稅制改革成果。破壞正常稅收秩序。加強稽查首先要充實稽查力量，規(guī)范稽查行為，提高稽查人員素質。稅務稽查人員的總數(shù)要達到基層征管人員的一定比例，直接征收單位的稽查人員比例也要達到總局要求的比例。在保證人員數(shù)量的基礎上，通過抓培訓、抓考核，提高稽查人員的素質。其次是建立二級專業(yè)稽查體系。即專職的稽查機構與征收單位的稽查部門二級體系，進一步明確職責，理順關系。再次是實行稅務稽查的專業(yè)化。稅務稽查系列要依據稅務稽查工作規(guī)程的要求，進一步完善稽查選案、稽查實施、案件審理、處理決定執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的專業(yè)化分工。最后要建立科學的稽查規(guī)程。要按照稅收征管業(yè)務規(guī)程的要求，嚴格規(guī)范操作程序，建立健全人工與計算機相結合的科學選案指標體系，有的放矢地進行重點稽查。

5繼續(xù)深化征管改革，為依法治稅打下堅實基礎

征管改革的最終目的是依法治稅。要繼續(xù)推進稅收工作的“兩個轉移”，提高征管質量和效率，完善征管措施，切實保證征管到位。規(guī)范所得稅征管，推進企業(yè)所得稅的征管改革，完善申報制度，尤其是要強化個人所得稅的征管；稅收征管改革許多內容，也就是依法治稅所應包括的內容之一，征管改革的不斷深化將為依法治稅打下堅實的基礎。

依法治稅是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，在實現(xiàn)稅收管理法制化、規(guī)范化、科學化、制度化的過程中，需要不斷研究新情況，解決新問題，我們既要充分認識該項工程的艱苦性和漸進性，又要堅定信念，真抓實干。我們相信，隨著我國民主、法制建設的大力推進，法律至上觀念的進一步確立，嚴格依法執(zhí)法和自覺納稅意識的加強，以及和諧稅收環(huán)境的建立，依法治稅的光輝明天指日可待。