張　成　朱乾龍

一、引言

自2007年開始的全球性金融危機，導致西方主要經(jīng)濟體的經(jīng)濟持續(xù)衰退，大大抑制了對我國出口產(chǎn)品的需求，這對出口依賴型的中國經(jīng)濟增長帶來一定沖擊?；诖耍h的十七大報告提出了“要堅持擴大國內需求特別是消費需求”的方針和政策。關于如何擴大內需，學術界有著許多不同的聲音，皆仁者見仁、智者見智。但有一點共識是，社會保障制度的不健全是導致內需不旺的原因之一。近些年，國內一些學者從社會保障制度的角度，對完善我國社會保障制度對擴大內需、解決金融危機間的作用作了有益的探討。如，彭騰(2009)認為應當完善社會保障制度以消除中等收入者消費的后顧之憂，完善稅收制度以抑制中高收入者過度的財富積累偏好，從而激發(fā)中高收入者的消費欲望，以此來擴大消費需求：張士斌等(2009)從非正規(guī)就業(yè)者的角度肯定了構建非正規(guī)就業(yè)者社會保障是擴大內需的重要渠道；王德文(2009)認為實現(xiàn)最大化就業(yè)與建立健全覆蓋全民的社會保障體系，是擴大內需和提高增長質量的制度基礎。

我國的社會保障制度經(jīng)歷20余年的發(fā)展，雖然取得許多重要的成就，仍然存在許多問題與不足。在金融危機的背景下，再加上十七大報告中對于完善社會保障制度的政策傾向及對社會保障體系內容的首次明確，更加深化了完善社會保障制度急迫性和重要性。相比較而言，歐洲福利國家因其全面而優(yōu)越的福利制度，成為許多國家效仿的對象。事實上，自從20世紀70年代“石油危機”以后，福利國家逐漸陷入高福利的困境與危機之中。面對這種困境，福利國家紛紛對其福利制度進行不同程度的改革與修正，然而結果卻不甚理想。如今，許多福利國家已經(jīng)深深陷入兩難困境之中，不改革就難以繼續(xù)發(fā)展，改革也會帶來諸多不良后果?；诖?，本文將在分析福利國家高福利制度帶來的兩難困境的基礎上，提出相應啟示，用以完善我國的社會保障制度。

二、福利國家高福利制度帶來的兩難困境分析

(一)福利國家維持高福利制度帶來的困境

1、短期困境

(1)政府財政負擔沉重。在歐洲福利國家，二戰(zhàn)后社會福利保障的覆蓋面和服務深度都取得了長足的發(fā)展，福利支出占GDP的比率也明顯上升。當福利國家的經(jīng)濟處于上升發(fā)展狀態(tài)時，福利保障水平的上升還不會造成嚴重的財政危機。但是，當具有“棘輪效應”的福利水平一味無止境的增長，并且這種福利水平的增長速度超過經(jīng)濟增長速度時，特別在突發(fā)的經(jīng)濟衰退并伴隨著就業(yè)狀況惡化時，高福利支出水平給政府帶來了巨大的財政壓力。自20世紀80年代初期以來，福利國家政府紛紛采取措施降低福利支出水平，但是效果卻不明顯，福利支出比率仍然高居不下。為了使得社會保障和社會福利得以維持，法德等福利國家不得不耗費巨額財政用于社會福利支出。如2005年法國的社會福利支出高達政府總支出的71.4％，居第1位。如此巨大的福利開支使得福利國家政府財政赤字成為通病。為彌補高福利所導致的巨額財政赤字，福利國家不得不大舉借債，同時不斷擴大貨幣發(fā)行量，造成了嚴重的通貨膨脹以及勞動人民實際生活水平下降的惡性連鎖反應(許光，2007)。

(2)勞動者“動力真空化”?！案＠麌摇钡膶嵸|是資本主義國家利用二次分配來緩解國內矛盾，這種制度并不觸動資本主義制度本身，但“福利國家”制度卻在一定程度上削弱了資本主義市場競爭機制的自發(fā)調節(jié)作用。首先，從失業(yè)者、無業(yè)者與在職人員的比較來看。由于福利政策給失業(yè)者和無業(yè)者的社會保險同在職人員的收入相差無兒，依賴福利政策不但可以維持基本生活，而且不用納稅，其結果是小愿意工作的懶漢越來越多，造成了一批寄生于該制度的“食利者”階層(袁群等，2006)。其次，從在職人員內部來看。由于“福利國家”制度規(guī)定資本家不能有效地根據(jù)市場需要調節(jié)勞動的供求，而且即使勞動者失去工作，完善的福利制度仍能較好地維持他們的生活。激勵機制的欠缺使勞動者面臨“動力真空化”，從而進一步使得勞動者缺乏勞動積極性，不努力和不愿就業(yè)，導致失業(yè)率高漲，經(jīng)濟發(fā)展萎靡。

(3)產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷。福利國家普遍實行高稅收，企業(yè)則為高稅收的主要承擔者，這給企業(yè)帶來沉重的負擔。政府通過稅收得到的收入絕大部分用于福利支出，降低了政府刺激經(jīng)濟的回旋余地，也降低了國民財富中可用于投資的那部分財富的比重。同時，歐洲福利國家制度下形成的資方、政府、勞方的合作主義運作模式非常盛行，工人的工資福利等待遇往往很難降下來，甚至造成只能增加不能下降的剛性工資福利結構，使勞動力價格偏高，產(chǎn)品的成本不斷上升，企業(yè)的國際競爭力受到一定的影響(朱貴昌等，2007)。再加上企業(yè)依據(jù)市場需求調節(jié)勞動力需求的能力受限，相對一部分工人在無后顧之憂的情況下，形成上文提出的“動力真空化”現(xiàn)象，大大降低企業(yè)活力與競爭力。也造成了國內投資下降，資本外流現(xiàn)象比較嚴重，最終導致福利國家內部產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷。

2、長期困境

需要注意的是，福利國家維持高福利制度帶來的困境不是停留在某一特定水平，而是在不斷的惡化之中。如圖1所示：在長期，高福利制度會帶來勞動者動力欠缺，出現(xiàn)“動力真空化”，而維持高福利需要高稅收的支持。企業(yè)不可避免成為高稅收的主要承擔者，再加上勞動者勞動積極性的缺乏必然導致企業(yè)效益不理想，部分企業(yè)破產(chǎn)。部分企業(yè)的破產(chǎn)，導致經(jīng)濟低迷，大量勞動者失業(yè)加重了福利負擔。前期確定的稅率不足以維持新增失業(yè)者的福利保障要求，政府必然會提升稅率，用以福利支出。作為稅收主要承擔者的企業(yè)，必然更多地會破產(chǎn)。新一輪的企業(yè)破產(chǎn)，加劇了經(jīng)濟衰退，并產(chǎn)生更多的失業(yè)者，從而進一步加劇福利負擔。這時政府為了維持高福利，必然繼續(xù)提高稅賦。一輪接著一輪的演變，必然導致國民經(jīng)濟崩潰、政府嚴重赤字甚至垮臺，高福利也成為無源之水，最終的結局只能是福利的消亡。這正好印證了原西德“經(jīng)濟奇跡之父”艾哈德曾經(jīng)說過的一句話：“過多的福利就意味著沒有福利”。

由此可見，福利國家維持高福利在短期和長期都會帶來嚴重的困境。改革高福利已是迫在眉睫與理所當然，然而事實卻事與愿違。有學者把人類的政治理性分為“大腦理性”與“腸胃理性”，認為前者注重遠大宏旨，后者注重眼前利益。當政府推行改革時，政府的“大腦理性”與民眾的“腸胃理性”之間存在著嚴重的分歧，從而帶來嚴重的社會危機和執(zhí)政黨危機。

(二)福利國家改革高福利制度帶來的困境

1、福利改革帶來的社會危機

福利國家政府為了擺脫高福利帶來的困境，紛紛嘗試對福利制度進行改革：在失業(yè)保險方面，采取了嚴格領取失業(yè)保險的資格條件：在養(yǎng)老保險方面，采取了推遲退休年齡，降低退休待遇，降低退休金水平，嚴格給付資格；在貧困救濟方面，減少失業(yè)保險待遇，降低公共養(yǎng)老金待遇(朱貴昌等，2007)。從實際成效來看，這些措施在一定程度上緩解了社會發(fā)展中的公平與效率的矛盾，對政府財政壓力有所緩解。但

是，并沒有從根本上解決高福利危機，而且由于福利制度的剛性特征，加上福利制度本身創(chuàng)造出來的福利群體的阻撓，改革福利的道路備顯艱難和曲折。例如：2006年3月28日，英國和法國同時發(fā)生了大規(guī)模的游行示威與大罷工行動，引起這次社會危機的原因都是由于社保制度改革引起的，直接導火索分別是由布萊爾政府擬撤銷“85條例”和《首次雇傭合同法》的頒布而引發(fā)的。再如2007年法國10月18日爆發(fā)的大罷工，就是由于政府企圖改革福利制度，堅持延長退休公積金繳納年限、津貼計算標準和減稅金三項改革基本原則不可動搖引起的。

歐洲幾乎年年都發(fā)生類似的大規(guī)模的大罷工與游行示威行動，每次規(guī)模龐大的運動都多少與福利制度改革有關，甚至直接由福利改革導致，上述的英法大罷工就是由社保改革直接導致的，而且，歐洲的福利改革幾乎最終都以政府的妥協(xié)退讓為代價而告終，盡管政府開始時信誓旦旦，聲稱決不妥協(xié)(鄭秉文，2006)。對于歐洲福利國家福利制度的改革經(jīng)過與結局，有學者這樣來概括：政府發(fā)布福利改革的方案一群眾示威游行表示抗議→政府表示決不退讓→社會舉行大罷工→談判升級→罷工升級→政府退讓妥協(xié)或折中→告一段落。

比如上文中的法國社會危機就以政府妥協(xié)并頒發(fā)新的法案告終：新法案規(guī)定，為了鼓勵企業(yè)大膽雇傭年輕人，向長期雇傭16-25歲低學歷、居住在敏感社區(qū)或簽署“融入社會生活合同”的年輕人的雇主提供經(jīng)濟補助，補助金額為第一年每人每月400歐元，第二年每人每月200歐元。

2、福利改革帶來的執(zhí)政黨危機

福利國家由于社會福利體系過度完善，勞工的權益得到過度保護，導致勞動者動力欠缺，有些人不愿工作，而只是依靠高福利度日，勤奮工作的人不得不交納高昂的稅金來養(yǎng)活這群懶漢。在德、法等福利國家，資本家礙于勞工法的嚴格規(guī)定，不能有效地依據(jù)需要來解雇員工，導致企業(yè)的活力和競爭力嚴重下降。其實，福利國家的政府早就認識到這種過度福利的危害，然而想削減人民的福利，是難于上青天的事情。德國前總理科爾就曾因動了國民的福利奶酪，而被人民趕下臺，其繼任者施羅德當年依靠“絕不改革社會福利制度”的口號而上臺，但不動福利制度，經(jīng)濟的發(fā)展只能是紙上談兵，施羅德在任時德國經(jīng)濟如履薄冰，當他被迫拿社會福利下手時，他也迎來了政治末日。

同樣，法國福利改革也是舉步維艱。“誰改革，誰下臺”這個定律在法國已得到過多次證明：1995年改革鐵路工人退休制度未果導致朱佩總理下臺；2005年推動教育和退休制度改革導致拉法蘭總理下野；2006年就業(yè)制度改革使前總理德維爾潘支持率大跌，最終于2008年5月下臺，

在福利國家，最初的執(zhí)政黨依靠打著保證人們福利的口號獲得群眾支持而上臺，然而他們“不當家不知道油米貴”，等到執(zhí)政以后發(fā)現(xiàn)不進行福利改革，不擺脫高福利帶來的沉重包袱，根本談不上經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。而一旦嘗試改革福利，立馬成為群眾的眾矢之的，最終難逃下野的厄運。

三、福利國家的兩難困境對完善我國社會保障制度的啟示

與福利國家相比，我國的社會保障制度還很不完善，不能認為福利國家的福利制度帶來許多困境就全盤否定，應當本著“揚棄”的態(tài)度，借鑒福利國家福利制度的合理部分并吸取不合理的教訓，努力發(fā)展適合中國國情的社會保障模式，切忌為了在短期迅速提高內需而把社會保障水平過快提高。

(一)盡快進行社會保障模式的定位

隨著我國社會保障制度的深入改革，本文認為，目前已經(jīng)到了模式選擇的時候，在社會保障模式的選擇上一定要謹慎，需要事先設定一個預期和目標，而不應該繼續(xù)像過去一樣“摸著石頭過河”。因為在現(xiàn)實生活中存在路徑依賴，每一項微小措施的出臺，事實上都包含著某種模式的取向，如果模式選錯了，經(jīng)濟系統(tǒng)會產(chǎn)生一種局部正反饋的自增強機制，在路徑依賴的作用下，被鎖定在這個錯誤模式而難以自拔。如果想要從這個錯誤模式中解脫出來，就需要支付巨大的轉移成本，而這項巨大的轉移成本當然包括福利國家福利改革面臨的社會危機和執(zhí)政黨危機。

(二)合理確定社會保障支付水平，防止水平“過高”

根據(jù)我國的相關數(shù)據(jù)，參見穆懷中(1997)的算法，計算并繪制了我國的社會保險的合理支出水平、實際支出水平和社保應增值的折線圖。從圖2可以看出，我國社會保險的實際支出水平遠低于合理水平，但兩者的差距在逐步減小，說明我國在不斷提高社會保險支付水平。

我國作為一個發(fā)展中國家，人口眾多，生產(chǎn)力水平較低，人口老齡化進程加快，社會承受力較弱。雖然改革開放以來經(jīng)濟增長速度較快，但實際可用于發(fā)展社會保障事業(yè)的資金并不充足。同時，基于福利的剛性特征，人們對社會福利的需求具有“荊輪效應”，易上難下，倘若經(jīng)濟增長速度變慢，在職勞動者收入將會減少，而社會保障事業(yè)的稅源必然減少，整個國家的社保事業(yè)將會捉襟見肘。因此，在構建社會保障制度時應清楚認識和把握我國社會保障的水平，充分考慮實現(xiàn)社會保障的周期平衡和現(xiàn)實承受力，對于未來幾十年內的人口變動、就業(yè)情況變動、離退休人員與社會經(jīng)濟的發(fā)展做出預測，設計低水平起步、審慎處理社會保障水平增長幅度的社會保障機制(呂學靜，2005)，避免盲目提高水平。

(三)明確社會保障中政府和個人的定位，營造社會責任共同機制

在風險抵御的具體實踐中，要注意政府與個人的有機結合。倘若由個人承擔所有風險，會造成兩方面不良后果：一是人們加大儲蓄量，導致有效需求不足而影響經(jīng)濟的進一步發(fā)展；二是缺乏收入調節(jié)機制而使貧富差距嚴重分化。同時，也不能過分強調政府的作用，倘若政府承擔個人的所有風險，也會帶來政府財政困難和人們過分依賴政府的后果。因此，必須明確社會保障中政府和個人的定位，既要避免個人承擔全部風險，也要克服政府包辦的模式，應當在政府的組織、監(jiān)督和有限參與下進行運作，社會保障的責任應在個人、企業(yè)、社會和政府間共同承擔(許光，2007)。國家應當注意合理區(qū)別對待不同的風險類型：對于人們可以控制的內部風險，國家應當盡量減少對他們的干涉，以免個人對國家產(chǎn)生過度依賴，而喪失獨立性并加重國家負擔：至于對待超出人們控制之外的外部風險時，國家則應當通過各項社會保障制度來彌補人們的損失。

(四)努力實現(xiàn)公平與效率、權利與義務的有機結合

公平是社會保障的本質和核心目標。而經(jīng)濟的持續(xù)增長和繁榮則是建立完善的社會保障制度和確保社會和諧發(fā)展的物質基礎(朱貴昌等，2007)。我國在上世紀90年代提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策是側重于發(fā)展生產(chǎn)力，如今我們提出建設社會主義和諧社會，注重社會公平建設，這是符合國情和人民的根本利益的，但是一定要避免矯枉過正。倘若過分注重公平而嚴重損害了效率，那公平的建設最終也將成為無源之水。而且在確定社會保障水平時，要強調權利與義務的有機結合，要既能保障公民的基本生活，又能激勵勞動者的積極性，使得人們在享受社會保障帶來的好處的同時，積極承擔相應的貢獻和義務。