徐超華

摘要健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,順應(yīng)了我國深化行政管理體制改革的新目標(biāo)與新要求。本文指出健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,應(yīng)該在大力精簡議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)協(xié)調(diào)制度建設(shè)的同時,尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性的突破,在這方面,可以嘗試進(jìn)行決策的大部制與執(zhí)行的分散化、專業(yè)化的改革。

關(guān)鍵詞政府部門 協(xié)調(diào)機(jī)制 協(xié)同政府

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-190-02

一、健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制:我國行政管理體制改革的新目標(biāo)與新要求

改革開放以來,我國不斷推進(jìn)行政管理改革,取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)在:初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制;政府結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化;政府管理方式不斷創(chuàng)新,行政管理水平和效率有較大提高①。雖然行政管理改革取得了重要進(jìn)展,但面對新形勢和任務(wù),當(dāng)前的行政管理體制還存在一些不相適應(yīng)的方面:政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,對微觀經(jīng)濟(jì)運行干預(yù)過多,社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱;部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出;政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理,行政運行和管理制度不夠健全;對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在②。

對于這些問題,仍然只能通過進(jìn)一步深化行政管理體制來解決。在經(jīng)過了以“簡政放權(quán)”為重點開始的行政管理體制改革和以“轉(zhuǎn)變政府職能”為重點的行政管理體制改革后,我國進(jìn)入到了一個以推進(jìn)政府管理模式為重點的新階段的行政管理體制改革。與前兩個階段相比,以建設(shè)公共服務(wù)性政府為目標(biāo)的本階段行政管理改革,在政府行政理念、政府職能結(jié)構(gòu)重心和施政方式方面要有大的轉(zhuǎn)變,目的是通過政府自身的重塑,實現(xiàn)政府管理從管制向服務(wù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

對于政府管理的轉(zhuǎn)型,中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》這一指導(dǎo)未來行政改革的綱領(lǐng)性文件更是提出了具體的新的要求:

“合理界定政府部門職能,明確部門責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門職責(zé)分工,堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé),確需多個部門管理的事項,要明確牽頭部門,分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。

“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,完善行政運行機(jī)制”。

從管制性政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是一場深刻的政府革命,要實現(xiàn)這個行政管理改革新目標(biāo),不僅要求政府要放下身段、貼近群眾,而且還意味著政府必須加強(qiáng)同社會的協(xié)調(diào)合作以及政府內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)合作,否則,政府部門之間各自為政不但不能滿足復(fù)雜形勢下公民的各種公共服務(wù)的需求,反而會降低政府的效能和服務(wù)質(zhì)量。

另外,作為政府權(quán)力運行機(jī)制的重要組成部分,我國政府部門間的內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制一直缺乏強(qiáng)制性的約束和規(guī)范。行政部門各自為政、相互扯皮、政令難行的現(xiàn)象屢有發(fā)生,政府對社會的綜合治理能力不足、行政權(quán)限割裂、效率低下,對社會組織和個人的合理訴求政府職能無法及時跟進(jìn)等。這些問題的出現(xiàn)有政府部門職能設(shè)置的原因,更多的是政府部門間的協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致的。所以,在改革行政體制的框架內(nèi)探討建立健全我國政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,對推進(jìn)行政管理體制改革具有重要的理論意義和實踐意義。健全政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制也是符合當(dāng)前行政管理體制改革的目標(biāo)與要求的。

二、健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的思路

政府部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制問題,以前沒有引起人們的足夠重視,與協(xié)調(diào)被人們定位為一種領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)有關(guān),與協(xié)調(diào)當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)性有關(guān),也與部門間協(xié)調(diào)的不規(guī)范有關(guān)。但這并不意味著我們?nèi)狈Σ块T間的協(xié)調(diào)活動,相反,大量的臨時性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與頻繁的協(xié)調(diào)性會議存在于我們的行政運行當(dāng)中,或者應(yīng)一時之需,或者彰顯領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威以及對某個行政議題的重視。

事實上,近年來,中央、地方也注意到了部門間協(xié)調(diào)機(jī)制在化解部門間沖突推進(jìn)各項工作上的重要性。在中央,有2005年9月1日生效的由國家發(fā)展改革委牽頭11部門參加的“招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制”、2006年成立“電子信息產(chǎn)品污染控制部際工作協(xié)調(diào)機(jī)制”等協(xié)調(diào)機(jī)制;在地方,一些地方也紛紛成立部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,如,上海市為解決經(jīng)典廉價藥緊缺問題由衛(wèi)生局、財政局等9部門成立的協(xié)調(diào)機(jī)制。

但是,在實際的行政運行中,大量的協(xié)調(diào)機(jī)制是低效或無效的代名詞,造成部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的泛化與虛置并存的原因,既有領(lǐng)導(dǎo)觀念的誤區(qū)造成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的膨脹,也有部門間協(xié)調(diào)制度的不健全,更根本的原因在于部門之間職權(quán)的交叉與部門利益割據(jù)。相應(yīng)地,要健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,應(yīng)該在大力精簡議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)協(xié)調(diào)制度建設(shè)的同時,尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性的突破。

(一)清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》與《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定:設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,并須經(jīng)由編辦審核、提出方案。而且,《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定:可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的,不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如果嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定,是能夠控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量的,但事實上,我國議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立是政策主導(dǎo)型,中央和地方政府有權(quán)根據(jù)需要設(shè)立臨時性行政管理機(jī)構(gòu),這就導(dǎo)致了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)泛濫到需要清理的程度。

從中央到地方,以各種形式存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),大多都是紅頭文件確立、都有組織架構(gòu),也召開協(xié)調(diào)會議,甚至有的地方還制定了類似“行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法”的政府規(guī)章③,但是這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多流于形式,很難實質(zhì)性地解決本應(yīng)快速、高效解決的問題;更有甚者,有的地方辦一件事就成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組,搞一個臨時機(jī)構(gòu),表面上是對工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),實際上是削弱了職能部門應(yīng)盡的責(zé)任,有的地方,領(lǐng)導(dǎo)小組之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上超過了正式機(jī)構(gòu),有些只是在成立之時召開了一次會議后就悄無聲息了。由于這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大量的沒有發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)顯得十分必要,中央和一些地方政府已經(jīng)有所行動,國務(wù)院去年的清理行動和北京市政府今年的清理整頓就是很好的例子。

事實上,這只是開始,我們認(rèn)為,即使從清理后現(xiàn)存的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)看,數(shù)量仍然不少,比如北京市在撤銷了16個機(jī)構(gòu)后還有56個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),是不是這56個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就都是必要的呢?未必是這樣。今后仍然要繼續(xù)清理那些設(shè)置不科學(xué)、存在的意義不大的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于以后新成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),要根據(jù)根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》與《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》等規(guī)定的原則、精神嚴(yán)格、規(guī)范管理。

(二)加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)

一方面要清理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),另一方面,為了有效發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,還必須加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)。

針對政府部門間協(xié)調(diào)中存在的問題,在部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)上,要建立如下的基本制度:一是建立協(xié)調(diào)啟動制度,在這方面,可以借鑒行政許可法確立的“一個窗口對外”的制度,即:有相對人提出申請的,相對人向哪個部門提出申請,只要事項屬于該部門的職責(zé)范圍,該部門需要與其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的,就應(yīng)該由受理申請的部門啟動協(xié)調(diào)機(jī)制,否則,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;如果事項涉及公共政策的制定,沒有具體的相對人,但如果受益人或相關(guān)人向有關(guān)部門提出動議或質(zhì)詢的,該部門屬于公共政策制定的參與部門就必須立即啟動協(xié)調(diào)機(jī)制,若該部門不屬于公共政策制定的參與部門,也必須及時將動議或質(zhì)詢移送給有權(quán)部門,該受移送的有權(quán)部門必須立即啟動協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是要建立部門間的協(xié)調(diào)程序制度。這里面包括了要明確協(xié)調(diào)時效,明確協(xié)調(diào)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn),明確協(xié)調(diào)參與方的權(quán)利與義務(wù),明確協(xié)調(diào)議決的方案的法律效力以及協(xié)調(diào)議決方案的執(zhí)行主體。

三是要建立部門間協(xié)調(diào)的監(jiān)督和追責(zé)制度。前已述及,正是由于監(jiān)督和追責(zé)制度的缺失,部門間協(xié)調(diào)隨意性很強(qiáng),所以必須建立部門間的監(jiān)督和追責(zé)制度?？梢钥紤]在各級政府建立一個直屬行政首長的部際協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)制定部門間協(xié)調(diào)的政府協(xié)調(diào)守則,同時,該監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對部門間的權(quán)限爭議進(jìn)行處理,在明確部門權(quán)限的基礎(chǔ)上確定各部門參與協(xié)調(diào)的義務(wù),并以此為依據(jù)追究其協(xié)調(diào)責(zé)任。

四是要建立部際信息共享平臺。在部門間協(xié)調(diào)中,信息傳遞與共享十分重要。電子政務(wù)在我國普遍還只是停留在表層,離真正的信息共享、網(wǎng)上辦公還有一定的距離。我們注意到,大量的部門間協(xié)調(diào)還是以傳統(tǒng)的會議形式存在的,越是在基層政府,協(xié)調(diào)性的會議越多。如果能夠在各級政府建立起部際信息共享平臺,很多協(xié)調(diào)會議就不用開了。通過信息共享平臺獲取信息、通過在技術(shù)上完全可行的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺或者電視電話平臺進(jìn)行多方溝通從而高效、快捷地協(xié)調(diào)就會成為現(xiàn)實。

(三)決策大部化與執(zhí)行分散化、專業(yè)化

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范、部門間協(xié)調(diào)的隨意與低效,從深層原因來看,是我國政府部門設(shè)置的不科學(xué)、不合理造成的。我國政府部門的設(shè)置及其職責(zé)范圍是形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代,幾經(jīng)精簡,幾經(jīng)膨脹,并非按照管理要素進(jìn)行的科學(xué)設(shè)置。轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國,部門利益化進(jìn)一步加劇了部門權(quán)力的分割和部門職能的交叉,因此,要真正發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,比較徹底的方案是:借鑒國外的成熟經(jīng)驗,按照管理要素對行政管理權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的橫向配置,并加以法定化。

這個重塑政府結(jié)構(gòu)的可能選擇,我們認(rèn)為,就是在每一層級的政府,根據(jù)該級政府的職能、權(quán)力情況,合理劃分出決策職能和執(zhí)行職能,然后在決策職能方面,設(shè)置幾個適當(dāng)數(shù)量的大部門,由大部門集中行使決策職能;而執(zhí)行職能,則引入市場機(jī)制、競爭機(jī)制,由政府部門中眾多的執(zhí)行中心與在社會上招標(biāo)引入的社會組織一同競爭由決策部門提供的執(zhí)行合同,專事決策的大部與數(shù)量眾多而且專業(yè)化程度很高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過績效合同形成松散的合作關(guān)系。這樣重構(gòu)政府的好處是,由于決策中心只負(fù)責(zé)決策,而且基本上能做到一個領(lǐng)域的問題由一個決策部門承擔(dān),從而,部門之間的協(xié)調(diào)需求大大減少,在部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)相對要較為容易,而且決策部門的決策還要接受執(zhí)行部門的檢驗,所以,對決策大部內(nèi)部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生了一種正向的動力和激勵;另外,由于執(zhí)行部門是專業(yè)化,也是分散的,執(zhí)行領(lǐng)域涉及的部門間協(xié)調(diào)的需求也大為減少,即使需要與決策部門或其他執(zhí)行部門協(xié)調(diào),由于執(zhí)行的績效決定了執(zhí)行部門的“市場價值”,執(zhí)行部門會自覺主動地與相關(guān)部門展開協(xié)調(diào),從而在很大程度上克服了在現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)下協(xié)調(diào)激勵不足的問題。

注釋:

①俞可平.中國治理變遷三十年(1978—2008).中國社會科學(xué)出版社.2009年版.第100-101頁.

②中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》.

③省級的,如湖北省2006年6月1日起施行的《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》,縣級的,如重慶榮昌縣2007年頒布的《行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法(試行)》.

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