楊曉華

提要政府采購(gòu)是當(dāng)今世界各國(guó)管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的重要手段。本文將對(duì)政府采購(gòu)中的尋租行為的表現(xiàn)及其影響進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu);尋租;監(jiān)控

中圖分類(lèi)號(hào):F063.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

我國(guó)于2002年6月頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中明確指出,“本法所稱(chēng)政府采購(gòu),是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！睋?jù)粗略估計(jì),在一般情況下,政府購(gòu)買(mǎi)性支出大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右。

尋租是指社會(huì)中人類(lèi)尋求直接的非生產(chǎn)性利潤(rùn)的非生產(chǎn)性活動(dòng),主要表現(xiàn)為非法的權(quán)錢(qián)交易。2002年政府采購(gòu)法的頒布,標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作正在向著成熟與完善的階段推進(jìn)。但是,由于目前政府采購(gòu)制度化、法制化的水平還不完善,現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度存在著許多問(wèn)題,尋租行為時(shí)有發(fā)生。政府采購(gòu)中的尋租包括設(shè)租與尋租,實(shí)際上是一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面,設(shè)租是從“權(quán)”到“錢(qián)”,尋租則是從“錢(qián)”到“權(quán)”。政府采購(gòu)是世界各國(guó)尋租行為發(fā)生頻率較高的領(lǐng)域之一。

一、政府采購(gòu)中尋租行為的具體表現(xiàn)

我國(guó)政府采購(gòu)中涉及的部門(mén)主要有政府采購(gòu)主管部門(mén)、政府采購(gòu)中心、采購(gòu)需求單位、財(cái)政部門(mén)和供應(yīng)商,這五個(gè)部門(mén)貫穿整個(gè)采購(gòu)過(guò)程。下面以五個(gè)部門(mén)為對(duì)象,分析政府采購(gòu)過(guò)程中可能出現(xiàn)的尋租行為。

1、政府采購(gòu)中心與政府采購(gòu)主管部門(mén)之間的尋租行為。政府采購(gòu)的采購(gòu)制度、程序、范圍和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由政府采購(gòu)主管部門(mén)制定。政府采購(gòu)中心為了降低采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大采購(gòu)范圍,增加自身權(quán)力,可能產(chǎn)生事前向政府采購(gòu)主管部門(mén)尋租的行為。其目的在于干預(yù)政府采購(gòu)制度政策的出臺(tái),使得政府采購(gòu)中心有更大的采購(gòu)權(quán)利,手中握有更多向供應(yīng)商設(shè)租的砝碼。

2、采購(gòu)需求單位與政府采購(gòu)主管部門(mén)之間的尋租行為。政府采購(gòu)制度將以前的分散采購(gòu)變?yōu)榧胁少?gòu),必然要觸及某些部門(mén)的既得利益,遇到來(lái)自各方面的巨大阻力。沒(méi)有實(shí)行政府采購(gòu)制度前,采購(gòu)需求單位對(duì)本部門(mén)使用物品的采購(gòu),擁有對(duì)供應(yīng)商設(shè)租的條件;實(shí)行政府采購(gòu)制度后,大部分物品的采購(gòu)由政府采購(gòu)中心進(jìn)行,極大的“侵犯”了采購(gòu)需求單位的部門(mén)利益。所以,采購(gòu)需求單位希望通過(guò)向政府采購(gòu)主管部門(mén)的尋租,提高采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),縮小采購(gòu)范圍,或者變集中采購(gòu)為分散采購(gòu)。其目的在于盡可能維護(hù)自己對(duì)物品的采購(gòu)權(quán),增加自己對(duì)供應(yīng)商和其他部門(mén)設(shè)租的機(jī)會(huì)。

3、政府采購(gòu)主管部門(mén)與供應(yīng)商之間的尋租行為?！墩少?gòu)法》規(guī)定:“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！钡壳罢少?gòu)主管部門(mén)仍是政府采購(gòu)中心、采購(gòu)需求單位和財(cái)政部門(mén)的主管單位,這使得供應(yīng)商直接向主管部門(mén)尋租。供應(yīng)商為了成為政府采購(gòu)中的物品供應(yīng)者,采取高額傭金或其他手段使主管部門(mén)與之合作,而政府采購(gòu)主管部門(mén)則利用自己的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行權(quán)力尋租。

4、政府采購(gòu)中心與供應(yīng)商之間的尋租行為。政府采購(gòu)中心可以選擇采用多種采購(gòu)方式執(zhí)行采購(gòu)計(jì)劃:公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu),以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。雖然在《政府采購(gòu)法》中明確規(guī)定了各種采購(gòu)方式的適用條件,但在執(zhí)行過(guò)程中仍出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法,例如變招標(biāo)采購(gòu)為定點(diǎn)采購(gòu)、假投標(biāo)等行為。政府采購(gòu)中心的設(shè)租和供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)中的尋租,使有資質(zhì)、有信譽(yù)的供應(yīng)商受到排擠而無(wú)法中標(biāo)。

5、財(cái)政部門(mén)與供應(yīng)商之間的尋租行為。政府采購(gòu)并非是一手交錢(qián)、一手交貨的現(xiàn)金交易,而是由采購(gòu)需求單位驗(yàn)貨合格,由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)結(jié)算貨款。供應(yīng)商為了加快資金周轉(zhuǎn),提高資金使用效益,需要向財(cái)政部門(mén)尋租,以便盡早拿到貨款。

二、政府采購(gòu)中尋租行為產(chǎn)生的后果

1、引起社會(huì)資源的浪費(fèi)。一方面為了獲得政府的特許權(quán)或合同,供應(yīng)商花費(fèi)時(shí)間和精力去進(jìn)行游說(shuō),或者用金錢(qián)和禮品去疏通關(guān)系,這種對(duì)尋租者極為有效的活動(dòng),對(duì)社會(huì)而言卻沒(méi)有任何效率;另一方面政府官員為了對(duì)付尋租者的游說(shuō)和賄賂而付出的資源和精力,或者為使供應(yīng)商支付的金錢(qián)達(dá)到自己滿意的水平以及為掩人耳目而付出的時(shí)間、精力,這些對(duì)社會(huì)而言沒(méi)有任何意義。

2、導(dǎo)致政府開(kāi)支擴(kuò)大,增加納稅人負(fù)擔(dān)。政府采購(gòu)必須達(dá)到一定的數(shù)量以保證政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于政府采購(gòu)過(guò)程中各環(huán)節(jié)涉及的主體存在尋租問(wèn)題,財(cái)政預(yù)算約束被軟化,預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大,因此加重了納稅人的下期納稅負(fù)擔(dān)。

3、導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的紊亂,有礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。供應(yīng)商通過(guò)尋租尋求行業(yè)壟斷,導(dǎo)致尋租供應(yīng)商與非尋租供應(yīng)商之間的利益失衡,造成整個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序紊亂,同時(shí)影響供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng),阻礙技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)的推廣,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢。

4、滋生腐敗。由于政府采購(gòu)的委托代理鏈過(guò)長(zhǎng),與尋租相伴隨的是集體腐敗乃至于行業(yè)腐敗。為了尋求長(zhǎng)期設(shè)租,政府采購(gòu)官員或機(jī)構(gòu)會(huì)向其上級(jí)官員或機(jī)構(gòu)尋求保護(hù),即再尋租。這樣就形成了集體性設(shè)租與尋租,導(dǎo)致集體腐敗。從而影響政府在人民群眾心目中的形象和信譽(yù),破壞了社會(huì)的正常價(jià)值觀念。

三、抑制政府采購(gòu)中尋租行為的措施

1、健全政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)。政府采購(gòu)立法體系需要對(duì)采購(gòu)操作程序、法律制度規(guī)定得盡量詳盡、合理。具體包括:①完善公開(kāi)招投標(biāo)法。如無(wú)特殊情況,采購(gòu)應(yīng)該通過(guò)招標(biāo)公開(kāi)程序進(jìn)行。政府較大的采購(gòu)項(xiàng)目,其招標(biāo)文件需經(jīng)咨詢專(zhuān)家論證。法律還應(yīng)具體規(guī)定要求采購(gòu)部門(mén)根據(jù)商品金額、性質(zhì)、工程大小等標(biāo)準(zhǔn)在報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒體上公開(kāi)發(fā)布招標(biāo)公告,并在公告上載明采購(gòu)的目的、產(chǎn)品的性質(zhì)與數(shù)量、技術(shù)要求、語(yǔ)言要求、投標(biāo)書(shū)的投送地址和投送期限等其他需要公開(kāi)的信息;②完善監(jiān)督機(jī)制的立法。法律要明確行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的關(guān)系,以及它們的責(zé)任與權(quán)力的范圍。同時(shí),還需要明確規(guī)定政府采購(gòu)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督主體、監(jiān)督程序以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的約束機(jī)制等。

另外,完善政府采購(gòu)法規(guī)體系,還必須制定一系列更加細(xì)致、可操作的配套法規(guī)。比如,配套法規(guī)還需要包括對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)記錄的原則規(guī)定、對(duì)招標(biāo)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定、對(duì)采購(gòu)實(shí)體和采購(gòu)人員的行為規(guī)范的要求等一系列法律法規(guī)等。

2、完善監(jiān)管制度。降低政府采購(gòu)的尋租腐敗行為,需要構(gòu)建一個(gè)多層次的、科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制,并嚴(yán)密有力地執(zhí)行這一機(jī)制。

首先,強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算制度。政府采購(gòu)年度計(jì)劃應(yīng)由各采購(gòu)單位向財(cái)政部門(mén)申報(bào),財(cái)政部門(mén)審核匯總報(bào)政府審批,然后再層層批復(fù)下達(dá)。要嚴(yán)格監(jiān)督采購(gòu)計(jì)劃編制的全面性、合理性及有效性。采購(gòu)計(jì)劃一經(jīng)確定,不得隨意更改,如確需調(diào)整,必須按規(guī)定程序重新上報(bào)審批。只有列入政府采購(gòu)計(jì)劃的采購(gòu)活動(dòng),財(cái)政部門(mén)才能下達(dá)給有關(guān)部門(mén)操作實(shí)施。

其次,健全供應(yīng)商準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格審查供應(yīng)商的資格,規(guī)定進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的供應(yīng)商必須具備的條件,符合條件的供應(yīng)商可以頒發(fā)資格證書(shū),同時(shí)要不定期實(shí)行審核。對(duì)在政府采購(gòu)活動(dòng)中有違紀(jì)違規(guī)行為的,可以視其情節(jié)輕重,限制其在一定的年限內(nèi)不準(zhǔn)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng),情節(jié)嚴(yán)重的可以吊銷(xiāo)其資格證書(shū)等。

再次,嚴(yán)格執(zhí)行采購(gòu)與付款相分離制度。在政府采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中,如果政府采購(gòu)中心或其他中介組織,既負(fù)責(zé)采購(gòu)的具體組織工作,又直接支付貨款,便會(huì)失去必要的外部監(jiān)督,很容易產(chǎn)生違紀(jì)行為。因此,必須使商品采購(gòu)、驗(yàn)收、付款三個(gè)環(huán)節(jié)相互分離,建立財(cái)政、政府采購(gòu)中心和采購(gòu)單位相互制約的機(jī)制。

最后,健全申訴機(jī)制。申訴制度包括設(shè)立專(zhuān)門(mén)受理供應(yīng)商申訴、調(diào)解糾紛的獨(dú)立機(jī)構(gòu),規(guī)定申訴的期限、條件、方法、程序以及對(duì)申訴處理的期限、效力等。現(xiàn)階段,政府采購(gòu)立法中的申訴制度尚不健全,如將糾紛的裁決定性為行政行為,導(dǎo)致了繁瑣的復(fù)議和訴訟程序;投訴受理機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性,難以保證其裁決的公正;沒(méi)有規(guī)定申訴的期限、限制,如何審查及審查的效力等。

3、加強(qiáng)人員選拔和培訓(xùn)。我國(guó)需要建立健全采購(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的選擇和培訓(xùn)制度,使我國(guó)從事政府采購(gòu)活動(dòng)的人員符合專(zhuān)業(yè)化和國(guó)際化的要求。政府采購(gòu)人員應(yīng)采取考試的辦法進(jìn)行篩選,考試合格者要在財(cái)政部門(mén)或有關(guān)部門(mén)登記注冊(cè),成為正式的專(zhuān)業(yè)政府采購(gòu)人員;同時(shí)還要注意提高現(xiàn)有人員的素質(zhì)?？梢酝ㄟ^(guò)中短期培訓(xùn)使他們不僅熟悉政府采購(gòu)的各項(xiàng)法規(guī)、制度和政策,同時(shí)掌握招標(biāo)投標(biāo)、預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、商品學(xué)、商務(wù)談判、電子商務(wù)、國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際商法、國(guó)際投資和公共關(guān)系等方面的理論知識(shí)和專(zhuān)業(yè)。同時(shí),加強(qiáng)政府采購(gòu)官員的職業(yè)道德和思想道德教育,對(duì)采購(gòu)官員加強(qiáng)職業(yè)道德教育,培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、事業(yè)心、榮譽(yù)感,運(yùn)用各種宣傳、教育手段,尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能,在全社會(huì)培育起反尋租的社會(huì)道德力量。此外,還要加強(qiáng)對(duì)違法亂紀(jì)采購(gòu)人員的懲罰力度,增加他們尋租的成本和代價(jià),從而扼殺他們的尋租動(dòng)機(jī)。

政府采購(gòu)需要一個(gè)完善的制度約束和一個(gè)陽(yáng)光透明的采購(gòu)環(huán)境。我國(guó)正處在一個(gè)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,在這種特定的經(jīng)濟(jì)體制條件下,尋租是難以避免的,而伴隨著政府采購(gòu)過(guò)程中的權(quán)力尋租更是普遍。要想遏制采購(gòu)尋租,要從制度和政府自身建設(shè)上著手,從尋租的經(jīng)濟(jì)意義上著手,從根本上遏制采購(gòu)中的尋租行為。

(作者單位:重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院)

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