祁懷高

“旋轉門”是指個人在政府部門和私營部門之間雙向轉換角色、穿梭交叉任職的制度和現(xiàn)象?！靶D門”現(xiàn)象廣泛存在于各國政府部門，在美國表現(xiàn)得最為明顯。

穿過“旋轉門”的奧巴馬外交團隊

在奧巴馬外交團隊的高官中，除了國務卿希拉里上任前是參議員外，其他人都有過“旋轉門”的經(jīng)歷。

國防部長羅伯特·蓋茨曾兼任數(shù)家私營企業(yè)董事；擔任國家安全顧問的前海軍陸戰(zhàn)隊上將瓊斯曾擔任過波音和雪佛龍等大公司董事；接掌國家情報總署的前海軍上將布萊爾曾為F-22戰(zhàn)斗機項目分包商EDO公司的董事，并擔任美國智庫“國防分析協(xié)會”的主席。而美國駐聯(lián)合國大使賴斯則擔任過美國著名智庫布魯金斯學會的高級研究員。

國務院作為美國政府外交政策的“設計者”和“執(zhí)行者”，更是“旋轉門”的“集中區(qū)”。副國務卿、次國務卿、助理國務卿中有多人通過“旋轉門”轉入國務院之前，在美國智庫、大學從事美國外交和國際問題的研究，比如擔任布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會、林登·約翰遜公共政策學院、約翰·霍普金斯大學等機構的高級研究員和研究項目主任。

門里門外穿梭忙的副國務卿斯坦伯格

奧巴馬外交團隊中，穿過“旋轉門”次數(shù)最多、最為典型的當屬美國副國務卿詹姆斯·斯坦伯格了。從1977年至今，斯坦伯格已經(jīng)有五次從“旋轉門”轉進轉出的經(jīng)歷了。

斯坦伯格第一次穿過“旋轉門”是在1977年，時年24歲的他擔任了當時美國衛(wèi)生、教育和福利部部長助理的特別助手，此時的斯坦伯格還是一名學生，正在耶魯大學法學院攻讀博士學位。1978年，年僅25歲的斯坦伯格獲得了耶魯大學法學院的博士學位。1979年，斯坦伯格擔任了美國總檢察長的特別助理。1981年，擔任美國參議院勞工和人力資源委員會的少數(shù)黨法律顧問。此后，還成為了愛德華·肯尼迪參議員在參議院軍事委員會的首席助手。

斯坦伯格第二次穿過“旋轉門”是在1985年，這一次他選擇了一家著名智庫——英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所，成為該所研究美國戰(zhàn)略政策的高級研究員。三年后，斯坦伯格轉任美國著名智庫——蘭德公司，擔任高級分析員。

斯坦伯格第三次穿過“旋轉門”是在1993年，這一次他效力于克林頓政府達八年之久。1993年～1994年，他擔任主管情報研究局的副助理國務卿，1994年～1996年擔任國務院辦公室主任與國務院政策規(guī)劃司司長，1996年～2000年擔任克林頓總統(tǒng)的國家安全事務副助理，成為克林頓政府時期外交團隊的重要一員。

克林頓政府任期屆滿后，斯坦伯格也隨之去職，開始了他的第四次“旋轉門”之旅。2001年～2005年，斯坦伯格擔任美國布魯金斯學會副主席和該學會的外交政策研究主任。從2006年到此次被任命為副國務卿之前，斯坦伯格擔任德克薩斯大學(奧斯汀分校)林登·約翰遜公共政策學院院長一職。2008年11月，他和坎培爾(現(xiàn)任助理國務卿)合作撰寫出版了《艱難的轉型：美國新任總統(tǒng)執(zhí)政的外交政策煩惱》一書，為美國新任總統(tǒng)面臨的外交挑戰(zhàn)建言。

2009年1月，奧巴馬上臺后，提名斯坦伯格擔任副國務卿，成為排名僅次于國務卿希拉里的國務院高官，這是斯坦伯格的第五次“旋轉門”之旅。今年56歲的斯坦伯格，在其副國務卿任期屆滿后，極有可能再次走過“旋轉門”。

外交界“旋轉門”何以“旋轉”

“旋轉門”制度的存在與美國獨特的政黨政治和利益集團密切相關。美國的政黨政治是民主黨和共和黨相互競爭、輪流執(zhí)政。在這樣的情況下，定期更新的美國政府無論誰上臺，一般都會按照自己的需求重新安排班子。民主黨的奧巴馬政府上臺后，其外交團隊大多是與民主黨關系密切或者政見一致的人。

通過觀察從布魯金斯學會這一私營部門旋轉到奧巴馬外交團隊的高官就可“管窺全豹”。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)任奧巴馬政府中曾任職于布魯金斯學會的外交界高官包括：駐聯(lián)合國大使蘇珊·賴斯，副國務卿詹姆斯·斯坦伯格，副國家安全顧問托馬斯·多尼倫，主管反恐協(xié)調的助理國務卿丹尼爾·本杰明，駐北約大使伊沃-達爾德等人。上述人選之所以出自布魯金斯學會，除了該學會屬于美國頂尖智庫這一原因外，更重要的是它與民主黨關系密切。布魯金斯學會的許多重要成員是民主黨人，為民主黨政府出謀劃策，儲備和提供人才。僅以克林頓兩屆政府(1993～2000年)為例，學會研究人員曾在政府內供職者高達25人。從杜魯門總統(tǒng)以來的歷屆民主黨政府都起用布魯金斯學會的人員充任要職，因此該學會有“民主黨流亡政府”之稱。

同時，美國是一個利益集團高度分化的國家，幾乎在社會的各個角落都能發(fā)現(xiàn)利益集團的活動和影響。不同的利益集團與政府或者政府的官員有著千絲萬縷的聯(lián)系，并且通過這種聯(lián)系影響政府政策的制定。美國財經(jīng)界、軍工界的“旋轉門”體現(xiàn)的是政府部門與利益集團之間的“赤裸裸交易”。即使是為整個國家謀求最大利益的外交部門，其“旋轉門”的任何一次旋轉也難逃利益集團的背后推動。

奧巴馬政府外交團隊中不少高官通過旋轉門轉入政府部門之前，曾為利益集團和私營部門代言，獲得了豐厚的收入。據(jù)美國《華爾街日報》2009年4月6日報道，國家安全顧問瓊斯因擔任數(shù)家公司的董事而獲得了大量收入，他從波音公司獲得了33萬美元，從雪佛龍公司拿了29萬美元。瓊斯的副手多尼倫更是“青出于藍而勝于藍”。多尼倫在進入奧巴馬政府任職之前是美邁斯律師事務所的合伙人并賺得390萬美元，該事務所的客戶包括花旗集團、高盛公司和奧巴馬的籌資人、凱悅酒店繼承人普里茨克。1999～2005年，多尼倫曾在政府支持的抵押貸款融資公司房利美擔任多項高層職務，其中包括執(zhí)行副總裁和游說人員。另據(jù)《華盛頓時報》2008年11月18日報道，僅在2002年和2003年期間，多尼倫就從房利美獲得了超過100萬美元的薪水和獎金。多尼倫還曾為房利美游說美國政府，使得房利美從美國政府獲得了巨額金融救助。

考察一下盛產(chǎn)民主黨政府高官的布魯金斯學會的經(jīng)費來源，不難看出利益集團的隱形背影。布魯金斯學會的經(jīng)費，除來源于創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯創(chuàng)立的專項基金和政府部門資助之外，很大一部分贊助來自各個基金會和大公司。包括皮尤慈善信托基金會、麥克阿瑟基金會、卡內基基金會等。大公司包括貝爾大西洋公司、摩根公司、殼牌石油、微軟、惠普、豐田、杜邦、美孚，洛克西德·馬丁等大牌公司，以及時代華納、《華盛頓郵報》、《紐約時報》、《時代周刊》、美國廣播公司等傳媒大亨。它們仰仗于布魯金斯學會輸出的“自由派”觀點和思想，極力支持和運作該學會的高級研究員與政府公職部門之間的職位轉換，從而為自己的利益隱形代言。

“旋轉門”轉進轉出利弊何在

“旋轉門”現(xiàn)象就像一把雙刃劍，有利也有弊。它有利的一面在于，“旋轉門”的轉進轉出可以為政府、智庫和學者三方都帶來重大收益。對美國政府而言，由于美國利益遍及全球，共外交政策復雜而多變，因此它迫切需要招募那些具備國際關系專業(yè)知識背景和具體實踐經(jīng)驗的學者?！靶D門”就較好地解決了外交決策部門對專業(yè)人士的需求難題，有助于減少外交政策調整的盲目性、增加外交政策制定的專業(yè)性。對智庫而言，其雇用的知名國際關系學者如果轉入外交部門，將會極大地增加該智庫的影響力。而對智庫影響力的擴大可以為其帶來較高的學術聲譽和充足的資金來源，由此智庫可以雇用更多更優(yōu)秀的高級分析員從事研究，反過來又進一步提高了其影響力，這是一個良性循環(huán)。對學者個人而言，其走過“旋轉門”的經(jīng)歷是一次很好的理論與實踐的結合，也讓學者更理解外交部門的運行規(guī)律和客觀要求，減少紙上談兵的犯錯幾率，從而讓學者的個人發(fā)展更加全面。

另一方面，“旋轉門”現(xiàn)象也經(jīng)常受到抨擊，有人認為它使利益集團影響公共政策以求一己之私利，更有人批評它是造成當代美國政府腐敗的加速器。前者的說法確有道理。美國的私人部門為了獲得自己利益的最大化，常以國家機關為中介，把本階級的利益說成是社會的公共利益和普遍利益。想方設法委派代表到政府部門，從而形成“反向的旋轉門”；政府部門的一些官員則根據(jù)私人部門的需求，把自己對政府部門的經(jīng)驗和人脈關系作為商品賣給私人部門。后者的批評則有些夸大，低估了美國司法體系自我完善的能力，實際上美國目前對走過“旋轉門”的期限和行為的立法已經(jīng)非常詳盡，且在進一步完善當中。

總體而言，美國“旋轉門”現(xiàn)象的存在有其必然性，體現(xiàn)在外交界有其合理性，相對于“旋轉門”給美國外交帶來的弊端，其益處還是大得多。目前，在美國和其他西方發(fā)達國家的外交界，“旋轉門”現(xiàn)象普遍存在。甚至在一些發(fā)展中國家的外交部門中，“旋轉門”現(xiàn)象也開始嶄露頭角。