張　麗

國家教師人事制度的一項重大改革是實行教師聘任制。依照《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第17條“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則,由學(xué)校和教師簽訂聘任合同,明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”的規(guī)定,教師和學(xué)校間的關(guān)系應(yīng)是一種建立在自愿、平等基礎(chǔ)上的,基于聘任合同而產(chǎn)生的平權(quán)型法律關(guān)系。學(xué)校對教師的管理主要依雙方所簽訂的聘任合同進行,由此發(fā)生的糾紛,也依平權(quán)型主體間糾紛的解決途徑即民事途徑來處理。

《中華人民共和國義務(wù)教育法》(以下簡稱《義務(wù)教育法》)第32條第2款規(guī)定:“縣級人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)校師資力量,組織校長、教師的培訓(xùn)和流動,加強對薄弱學(xué)校的建設(shè)?！痹撘?guī)定表明,公立中小學(xué)教師與學(xué)校之間的關(guān)系不完全或不純粹是平權(quán)型的法律關(guān)系。

聘任制下的公立中小學(xué)教師與學(xué)校之間是一種什么性質(zhì)的法律關(guān)系呢?對二者間關(guān)系的梳理,有賴于對公立中小學(xué)教師在法律上的地位的認(rèn)識。關(guān)于公立中小學(xué)教師在法律上的地位,學(xué)界的意見不甚一致。有學(xué)者基于公立中小學(xué)教師從事的教育教學(xué)工作具有執(zhí)行教育公務(wù)的特性,主張重新確定公立中小學(xué)教師國家工作人員的身份;[1]也有學(xué)者認(rèn)為教師是專業(yè)人員[2]。但無論是公立中小學(xué)教師的“國家工作人員”身份,還是其“專業(yè)人員”的職業(yè)特征,筆者認(rèn)為都未能明晰公立中小學(xué)教師在法律上的地位。因?qū)I(yè)人員不是專門的法律用語,它只是法律對從事教師這一職業(yè)的人員應(yīng)具備的職業(yè)要求,如教師應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識和能力,有與其職業(yè)相稱的職業(yè)理想、個性心理素質(zhì)、身體健康狀況等方面的條件。筆者認(rèn)為,“教師是專業(yè)人員”并不是對教師在法律上的定位,只是對教師職業(yè)特征的法律歸類。國家工作人員雖是法律概念,但在《教師法》或相關(guān)法律中并沒有教師作為國家工作人員應(yīng)享有權(quán)利的規(guī)定,因而國家工作人員也不是對教師法律地位的認(rèn)定。那么,公立中小學(xué)教師在法律上的地位究竟如何呢?筆者擬從我國現(xiàn)行有關(guān)教育的法律法規(guī)中關(guān)于教師權(quán)利義務(wù)的相關(guān)規(guī)定入手,對公立中小學(xué)教師在法律上的地位作一探討和分析。

一、教師履行職責(zé)的特殊性

教師作為教育教學(xué)職責(zé)的履行者,國家以專門法的形式明確賦予教師享有教育教學(xué)權(quán)。但教師對此項權(quán)利的享有和行使,必須體現(xiàn)國家、社會對教育的要求,特別是公立中小學(xué)教師,教育教學(xué)活動的進行要執(zhí)行國家統(tǒng)一的教學(xué)計劃、大綱、課程標(biāo)準(zhǔn);要使用國家統(tǒng)一編寫、審定的義務(wù)教育階段的教材;在教學(xué)活動中要滲透對學(xué)生進行政治思想品德的教育;在完成教育教學(xué)任務(wù)的同時,還要使所培養(yǎng)的學(xué)生能符合國家對完成基礎(chǔ)教育階段學(xué)業(yè)學(xué)生的知識能力、行為能力、品德等方面的要求。這些要求體現(xiàn)在法律上,就是教師負(fù)有要“貫徹國家的教育方針”“執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計劃”“對學(xué)生進行憲法所確定的基本原則的教育和愛國主義、民族團結(jié)的教育,法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育,組織、帶領(lǐng)學(xué)生開展有益的社會活動”“促進學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”等方面的義務(wù)?？梢?教育的國家意志性,決定了教師職責(zé)的特殊性。

二、教師履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)性

國家為保證教育培養(yǎng)目標(biāo)的實現(xiàn),在出資舉辦學(xué)校的同時,不僅為學(xué)校的設(shè)立制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn),如校舍面積、選址、設(shè)施設(shè)備、師資力量等,即公立中小學(xué)必須按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件設(shè)立,而且為公立中小學(xué)組織實施的教育教學(xué)活動的內(nèi)容制定了一系列的標(biāo)準(zhǔn),如課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)計劃及大綱等,體現(xiàn)在法律上就是學(xué)校負(fù)有“貫徹國家的教育方針,執(zhí)行國家教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn),保證教育教學(xué)質(zhì)量”的義務(wù)。也就是說,國家通過統(tǒng)一學(xué)校設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校實施教育教學(xué)活動的標(biāo)準(zhǔn),來統(tǒng)一規(guī)定公立中小學(xué)教師培養(yǎng)國家和社會需要的人才這一職責(zé)。

三、中小學(xué)教師待遇的法定性

《教師法》明確規(guī)定教師工資水平和福利待遇之后,《義務(wù)教育法》重申了公立中小學(xué)教師的“平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”,而且強調(diào)了各級人民政府“保障教師工資福利和社會保險待遇,改善教師工作和生活條件”的職責(zé)。這表明國家對承擔(dān)教書育人職責(zé)的公立中小學(xué)教師,通過提供一定并不斷提高的生活待遇,以提高并確保其較高的社會地位。

綜上可以看出,教師作為專業(yè)人員,不同于企業(yè)雇員,因為教師教育教學(xué)職責(zé)的履行帶有一定的“公務(wù)性”,即公立中小學(xué)教師使用國家統(tǒng)一的教學(xué)計劃、教學(xué)大綱和國家統(tǒng)一審定的教科書,遵循教育規(guī)律,體現(xiàn)著國家的教育意志,以實現(xiàn)國家對教育培養(yǎng)目標(biāo)的要求。教師也不同于國家公務(wù)員,因為教師教育教學(xué)職責(zé)的履行又有一定的“自主性”,這是由教師職業(yè)的專業(yè)性所決定的,即教師雖對基本的教學(xué)內(nèi)容、教材的選定及教學(xué)進度的安排等無太大的自主權(quán),但對自己具體的教學(xué)方式、方法等有自主選擇權(quán);而且教師作為專業(yè)人員提供的“教育服務(wù)”,與同為專業(yè)人員的律師提供的法律服務(wù)、醫(yī)師的人道主義職業(yè)等也不同。基于教師作為專業(yè)人員的特殊性,筆者把公立中小學(xué)教師定位于“國家教育雇員”。

基于“國家教育雇員”的身份,公立中小學(xué)教師與學(xué)校之間的關(guān)系,既不同于“勞動者與企業(yè)”間的平權(quán)型民事關(guān)系,也不同于“公務(wù)員與國家行政機關(guān)”間的行政隸屬關(guān)系。這就是說,公立中小學(xué)教師與學(xué)校間的關(guān)系,既不是單純的平權(quán)型民事法律關(guān)系,也不是純粹的隸屬型行政法律關(guān)系,而是二者兼而有之、有著自身特點的法律關(guān)系。

明確公立中小學(xué)教師與學(xué)校之間的集民事和行政兩種法律關(guān)系并存的格局,對解決實踐中教師維權(quán)問題具有重要的現(xiàn)實意義。

公立中小學(xué)教師與學(xué)校因辭職、辭退及履行聘用合同中所發(fā)生的爭議,如一方未履行合同約定的義務(wù),或是履行合同約定的義務(wù)不完全而發(fā)生的爭議,可通過現(xiàn)行人事爭議的仲裁來解決。對于人事爭議仲裁不服的,教師可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》,向人民法院提起民事訴訟,通過民事程序來解決。

而對于不涉及聘用合同的爭議,如教師認(rèn)為學(xué)校侵犯其依《教師法》規(guī)定的在職務(wù)聘任、教學(xué)科研、工作任務(wù)安排、民主管理、培訓(xùn)進修、考核獎懲、工資福利待遇、退休、除名等各方面的合法權(quán)益,或是對學(xué)校作出的處理決定不服的,也可以學(xué)校為被申訴人,向當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T提出申訴。對當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T的申訴決定不服或是認(rèn)為當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T對申訴的受理程序違法時,可以當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T為被復(fù)議人或行政訴訟的被告提起行政復(fù)議或是行政訴訟。

其中,如對教師資格的認(rèn)定、職務(wù)的評聘等發(fā)生爭議的,行政申訴的被申訴人是當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T,而非學(xué)校。因為教師資格的認(rèn)定、教師職務(wù)的評審工作雖由學(xué)校組織,但對這一職能的具體行使,依《教師法》第13條“中小學(xué)教師資格由縣級以上地方人民政府教育行政部門認(rèn)定”的規(guī)定,卻是當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T的行政職責(zé)。所以說,公立中小學(xué)教師與學(xué)校之間的行政法律關(guān)系,實質(zhì)上是教師與教育行政機關(guān)之間隸屬性的外部行政法律關(guān)系。在這一關(guān)系中,教育行政機關(guān)通過對教師的培養(yǎng)與培訓(xùn)、教師資格的認(rèn)定、教師職務(wù)的評審、教師申訴的受理、教師違法行為的處罰等依法規(guī)范教師的教育教學(xué)行為,以此來實現(xiàn)國家對教師的管理職能。而教師作為行政相對人,則必須執(zhí)行教育行政機關(guān)的決定、命令、指示。如認(rèn)為教育行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時,可通過向同級人民政府或上一級教育主管部門提出行政申訴,或是依《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》提起行政復(fù)議、行政訴訟。

當(dāng)然,對侵犯教師合法權(quán)益的事項,如果既屬于履行聘用合同的爭議事項,又屬于依《教師法》規(guī)定的合法權(quán)益的爭議事項,如開除、除名等,教師既可選擇人事爭議仲裁途徑,也可選擇教師申訴途徑進行維權(quán)。鑒于處理教師申訴的法定期限為30天,而提起人事爭議申訴的期限為60天,建議教師應(yīng)先選擇教師申訴途徑。待申訴處理決定做出后,再決定是選擇行政訴訟,還是人事爭議仲裁。

參考文獻:

[1]尹力.重新確定中小學(xué)教師的身份:國家工作人員[J].教育研究與實驗,2003,(1).

[2]鄭信良.教育法學(xué)通論 [M].南寧:廣西教育出版社,2000:165.

(作者單位:山西省太原師范學(xué)院政法系)

(責(zé)任編輯: 文風(fēng))