吳香芝　于善旭

摘要:體育行政許可是一項(xiàng)重要的體育行政行為,對(duì)實(shí)施政府對(duì)體育的法制管理,維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公民體育權(quán)利具有重要的意義。為此,從我國(guó)現(xiàn)行法制出發(fā),對(duì)體育行政許可行為進(jìn)行了明確的界定,并對(duì)體育行政許可與體育行政審批、體育行政確認(rèn)、體育行政登記等行為的關(guān)系進(jìn)行了清晰的界分,以更好地把握體育行政許可在擴(kuò)大政府對(duì)體育的社會(huì)管理作為和深化體育管理體制改革中的走向,促進(jìn)體育行政管理的法治化發(fā)展。

關(guān)鍵詞:體育行政行為;行政許可;行政審批;行政確認(rèn);行政登記;體育法治;體育法學(xué)

中圖分類號(hào):G80文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1004-4590(2009)05-0006-05

Abstract:Administration permission ofSports is a kind of importantSports administration deed. It isSignificant to implement theSport law, maintain public interest, guarantee people's right ofSports through that deed. Therefor, we defined administration permission ofSports clearly from our country present legalSystem. And we differentiated them fromSports administration examine and approve,Sports administration affirmance,Sports administration register t. It is aimed to grasp the direction of theSports administration permission in the growingSocial management and the deepening reform ofSports managementSystem, and accelerate the legalization ofSports administration.

Key words:Sports administration deed; administration permission; administration examine and approve; administration affirmance; administration registration;Sports law

1 前 言

2004年7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)的實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)依法行政進(jìn)入一個(gè)新的階段,為建設(shè)有限政府、規(guī)范行政權(quán)力、推進(jìn)政府法治奠定了重要的法律基礎(chǔ)。在新的行政許可制度的建立實(shí)施中,國(guó)家對(duì)體育領(lǐng)域原有的一些行政許可項(xiàng)目也進(jìn)行了削減和調(diào)整。國(guó)家體育總局在做好《行政許可法》貫徹實(shí)施的過程中,相繼發(fā)出通知和公告,進(jìn)一步明確了體育行政許可項(xiàng)目及其受理、審批的條件和程序,體育行政執(zhí)法工作愈益規(guī)范。

然而,由于我國(guó)新的行政許可制度正在建設(shè)與完善之中,特別是體育行政許可因其項(xiàng)目有限并缺乏實(shí)踐積累和理論研究,體育界對(duì)體育行政許可的一些內(nèi)在規(guī)定性以及與其相近相似的一些體育行為和行政行為還缺乏明確的認(rèn)識(shí)。本文愿就此結(jié)合現(xiàn)實(shí)的體育行政管理進(jìn)行概要的探討,以更好地把握體育行政許可在擴(kuò)大政府對(duì)體育的社會(huì)管理作為和深化體育管理體制改革中的走向,豐富體育行政法治的學(xué)術(shù)研究,促進(jìn)體育行政管理的法治化發(fā)展。

2體育行政許可行為的界定

2.1體育行政許可行為的基本性質(zhì)

運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)是否準(zhǔn)許某一社會(huì)事務(wù)或行為進(jìn)行審批,是行政機(jī)關(guān)廣泛而經(jīng)常的管理活動(dòng),是政府干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的一種重要方式和手段。隨著改革開放的逐步發(fā)展,我國(guó)行政審批制度的改革也不斷推進(jìn),并在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外通行做法的基礎(chǔ)上,應(yīng)運(yùn)而生了《行政許可法》,從而使行政許可行為在多義而復(fù)雜的行政審批中得到規(guī)范,同時(shí)也因之明確了什么是體育行政許可行為。

2.1.1體育行政許可行為是依法設(shè)定的行為

正因?yàn)樾姓S可對(duì)是否準(zhǔn)許事務(wù)的明確干預(yù)和控制,現(xiàn)代法治必然要求行政許可行為是嚴(yán)格的依法行為。這不僅在依法行政的一般意義上,要求行政許可必須要有明確的法律依據(jù),而且我國(guó)專門制定了《行政許可法》,對(duì)設(shè)定行政許可行為的事項(xiàng)內(nèi)容以及設(shè)定的權(quán)限和程序,做出了明確的規(guī)定,要求行政許可必須嚴(yán)格依法設(shè)定。在《行政許可法》實(shí)施之際,國(guó)務(wù)院還專門以行政決定的政令方式,發(fā)布了經(jīng)過改革調(diào)整后所保留設(shè)定的行政許可項(xiàng)目。^[1] 其中,也包括了有關(guān)的體育行政許可項(xiàng)目。國(guó)家體育總局作為國(guó)務(wù)院的體育職能機(jī)構(gòu),又專門對(duì)體育行政許可項(xiàng)目以及審批條件和程序等作出規(guī)范性文件予以實(shí)施。^[2,3]

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局的有關(guān)規(guī)定,我國(guó)目前明確為體育行政許可的內(nèi)容包括:從事射擊競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)單位的批準(zhǔn);攀登國(guó)內(nèi)山峰和外國(guó)人來華登山等舉辦攀登山峰活動(dòng)的審批;舉辦健身氣功活動(dòng)及設(shè)立健身氣功站點(diǎn)的審批;開辦武術(shù)學(xué)校的審批;開辦少年兒童體育學(xué)校的審批。另外,各省、自治區(qū)、直轄市的體育行政部門經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn),除了負(fù)責(zé)國(guó)家規(guī)定的上述行政許可事項(xiàng)外,有的還設(shè)立了公共體育設(shè)施拆遷或臨時(shí)占用公共體育設(shè)施開展非體育活動(dòng)審批;舉辦或承辦全國(guó)性、國(guó)際性或跨地區(qū)體育競(jìng)賽審批;專門從事航空體育運(yùn)動(dòng)資格審批等行政許可項(xiàng)目等。^[4]2005年以來,根據(jù)《行政許可法》規(guī)定的設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍和權(quán)限,又相繼有重慶市、山西省、廣東省等地的人大常委會(huì)在新制定的地方性體育法規(guī)中,對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)立了行政許可制度。^[5-7]

2.1.2體育行政許可行為是行政確權(quán)性程序行為

人的權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)性,決定了任何權(quán)利自由總是要以不構(gòu)成對(duì)他人的妨礙與傷害為其邊界。政府為了管制現(xiàn)實(shí)或可能的對(duì)他人傷害,既采用事后對(duì)行為人法律制裁以消除危害的追懲性管制,也采用事先理性地設(shè)置若干條件,并借助于這些條件抑制某些行為的危害性,從而達(dá)到趨利避害目的的預(yù)防性管制。預(yù)防性管制的基本方式就是行政許可,政府謀求對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)和對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的愿望必然會(huì)在程序上固定化為行政許可。^[8]從形式上來看,行政許可是對(duì)相對(duì)人任意行使權(quán)利的一種限制。比如,攀登一定高度的山峰具有較大的危險(xiǎn)性,必須由具有法人資格的單位發(fā)起組織并達(dá)到一定的人員數(shù)量和資質(zhì)以及器材裝備等方面的條件,否則就極有可能造成人身安全危害。因此,國(guó)家設(shè)定了對(duì)攀登山峰的體育行政許可,建立對(duì)登山活動(dòng)是否具備規(guī)定條件依法審查的行政程序,對(duì)符合條件的給予批準(zhǔn),而對(duì)不具備條件的任意行為進(jìn)行限制。

就實(shí)質(zhì)而言,經(jīng)體育行政機(jī)關(guān)所許可的相對(duì)人可行使的權(quán)利,乃是從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)化而來的實(shí)然權(quán)利?，F(xiàn)代社會(huì)將有關(guān)的體育權(quán)利體現(xiàn)于法律之中,但仍然是抽象的應(yīng)然體育權(quán)利。在法定體育權(quán)利向?qū)嵢惑w育權(quán)利的轉(zhuǎn)化中,有些是通過人的行為自動(dòng)實(shí)現(xiàn),如體育健身活動(dòng)的參與權(quán)利等。而當(dāng)涉及如上述登山這樣存在某種危害可能時(shí),便需要對(duì)實(shí)現(xiàn)該體育權(quán)利設(shè)定必要的條件和義務(wù)并經(jīng)過相應(yīng)的行政程序來審查批準(zhǔn)。體育行政許可就是將抽象的法定體育權(quán)利,通過審查對(duì)符合條件的相對(duì)人申請(qǐng)予以確認(rèn),即對(duì)符合條件的相對(duì)人應(yīng)然體育權(quán)利的確認(rèn),而且使相對(duì)人獲得和享有了做出特定體育行為的現(xiàn)實(shí)的具體的實(shí)然權(quán)利。

2.2體育行政許可行為的主要內(nèi)涵

依照《行政許可法》對(duì)行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”的界定,根據(jù)體育活動(dòng)和體育行政管理的實(shí)際情況和客觀需要,體育行政許可行為可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析:

2.2.1體育行政許可是體育行政部門的行為

由于體育活動(dòng)和社會(huì)的廣泛聯(lián)系,其他行業(yè)或行政管理部門的管理工作也會(huì)涉及一些體育的內(nèi)容。從內(nèi)容上看,凡包含有體育方面的行政許可都可認(rèn)為是體育行政許可。但如果從做出行政許可的主體來劃分,有些對(duì)體育事項(xiàng)做出行政許可的是非體育行政部門,如因體育事務(wù)的臨時(shí)入境許可、大型群眾體育活動(dòng)安全許可、設(shè)立體育服務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)審批、向體育職業(yè)鑒定部門頒發(fā)《職業(yè)技能鑒定許可證》等,我們則將其稱為廣義的體育行政許可。而2.1.1所述的體育行政許可項(xiàng)目都是由體育行政部門作出的行政許可,可稱為是狹義的體育行政許可,也是目前對(duì)行政許可進(jìn)行部門分類的一般用語(yǔ)形式。如教育行政許可^[9]、衛(wèi)生行政許可^[10] 等,都是針對(duì)教育、衛(wèi)生等行政部門管理的行政許可事項(xiàng)而言。國(guó)家體育總局在2004年貫徹實(shí)施行政許可法的通知中,就直接將體育行政部門負(fù)責(zé)的行政許可事項(xiàng)稱為“體育行政許可”。本文是在狹義上使用體育行政許可的概念,即體育行政許可是體育行政部門的行為。

2.2.2體育行政許可行為是體育行政行為

體育行政許可是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的具體行政行為,體育行政機(jī)關(guān)是體育行政許可的行為主體,與行政相對(duì)人形成不平等的行政管理關(guān)系。行政機(jī)關(guān)有時(shí)也會(huì)作為民事主體向其他平等主體轉(zhuǎn)讓而允許使用某些財(cái)產(chǎn)等權(quán)利,是實(shí)踐中被稱為許可的民事行為而非行政許可。同時(shí),并不是所有的體育行政機(jī)關(guān)都可作出行政許可行為,行政許可權(quán)要依法設(shè)定。如從事射擊競(jìng)技體育運(yùn)動(dòng)單位的批準(zhǔn)的審批單位是省級(jí)體育主管部門,外國(guó)人來華登山和國(guó)內(nèi)攀登7000米以上山峰的審批單位是國(guó)家體育總局,而有些體育行政許可項(xiàng)目則是縣級(jí)以上體育主管部門按管轄權(quán)限審批。

我國(guó)的一些體育事業(yè)單位和體育社會(huì)團(tuán)體等體育組織也會(huì)做出一些許可性的行為,如國(guó)家體育總局各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心對(duì)申辦或招標(biāo)全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽的批準(zhǔn),全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)、國(guó)家隊(duì)運(yùn)動(dòng)員從事商業(yè)性廣告活動(dòng)的批準(zhǔn),中國(guó)奧委會(huì)等體育社團(tuán)對(duì)其標(biāo)志的許可使用等。因這些組織不是行政機(jī)關(guān)而沒有行政許可權(quán),這些許可性行為不是體育行政許可行為。在過去曾設(shè)定的一些體育行政許可項(xiàng)目,隨著行政許可制度的改革,有些已調(diào)整為體育社會(huì)團(tuán)體管理而脫離了行政許可的性質(zhì)。按照《行政許可法》第23條的規(guī)定,法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)可以實(shí)施行政許可,但目前我國(guó)的體育行政許可項(xiàng)目并沒有這樣的授權(quán),國(guó)家體育總局在有關(guān)文件中規(guī)定的武術(shù)、健身氣功、登山等運(yùn)動(dòng)管理中心負(fù)責(zé)某些體育行政許可的具體實(shí)施,^[11]只是其自身的內(nèi)部職能分工,而對(duì)外仍是國(guó)家體育總局的名義。

2.2.3體育行政許可是對(duì)外部的管理行為

根據(jù)行政行為適用與效力作用的對(duì)象范圍,可以分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部事物的審批,按照隸屬關(guān)系由上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)有關(guān)事項(xiàng)的審批,對(duì)直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批,都屬于內(nèi)部管理行為,不是行政許可。^[12]行政許可則是行政主體對(duì)社會(huì)實(shí)施管理的外部行政行為。行政許可的本質(zhì)是個(gè)人利益與公共利益的平衡、公民個(gè)人權(quán)利與政府公共權(quán)力的平衡。^[13]從上述介紹的我國(guó)體育行政許可項(xiàng)目來看,完全排除了國(guó)家體育總局和地方體育行政部門做出的有關(guān)人事、財(cái)務(wù)、外事等內(nèi)部管理的審批事項(xiàng),都是以公民、法人或者其他組織,甚至包括外國(guó)人等外部管理對(duì)象——行政相對(duì)人所作出的各種體育行政行為。

2.2.4體育行政許可是事前依申請(qǐng)進(jìn)行控制的行為

行政行為依其啟動(dòng)方式,可以分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為。依申請(qǐng)的行政行為是以行政相對(duì)人的申請(qǐng)為前提,申請(qǐng)前申請(qǐng)人沒有相應(yīng)的權(quán)利能力。申請(qǐng)人之所以要申請(qǐng)?jiān)S可,是因?yàn)樾姓鄬?duì)人申請(qǐng)實(shí)施的合法事項(xiàng)因資源有限或關(guān)系重大,需要在實(shí)施前通過增加程序條件進(jìn)行審核。這會(huì)造成一定的權(quán)利限制和增加活動(dòng)成本,其功能在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響社會(huì)制度的因素,是一種事前控制手段。^[14]比如,開展射擊運(yùn)動(dòng)涉及到對(duì)人身和公共安全構(gòu)成危險(xiǎn)而國(guó)家對(duì)槍械彈藥管制的范疇;舉辦健身氣功活動(dòng)和設(shè)立健身氣功站點(diǎn)要吸取“法輪功” 危害社會(huì)安定的沉重教訓(xùn),防止利用氣功來宣揚(yáng)封建迷信和組織邪教活動(dòng);攀登山峰因缺乏條件和組織不當(dāng)所造成了一次次重大的山難事故悲劇在不斷地令人警醒。所以,這些事項(xiàng)需要通過體育行政許可進(jìn)行嚴(yán)格的控制,在事前對(duì)其舉辦者的申請(qǐng)進(jìn)行審查批準(zhǔn),防止社會(huì)危害的發(fā)生。

2.2.5體育行政許可是準(zhǔn)予相對(duì)人從事特定體育活動(dòng)的行為

從事需行政許可活動(dòng)的行政相對(duì)人,在未取得行政許可之前或行政許可申請(qǐng)未獲批準(zhǔn),不得實(shí)施該項(xiàng)活動(dòng),只有經(jīng)許可后才予以允準(zhǔn)。否則,就會(huì)構(gòu)成違法行為,受到法律的禁止和追究。而相對(duì)人一旦通過行政機(jī)關(guān)的依法審查取得行政許可,就可以從事法定的活動(dòng),并因此獲得相應(yīng)的利益并受法律的保護(hù)。行政許可的直接后果在于是否準(zhǔn)予行政相對(duì)人從事某項(xiàng)特定的活動(dòng),如果沒有這一后果就不是行政許可。^[15]像通過體育行政許可準(zhǔn)予開辦武術(shù)學(xué)校和開辦少年兒童體育學(xué)校的活動(dòng),產(chǎn)生了新增加的辦學(xué)權(quán)利,產(chǎn)生了實(shí)際的活動(dòng)后果(當(dāng)然,武術(shù)學(xué)校和少年兒童體育學(xué)校作為學(xué)校,其辦學(xué)還應(yīng)獲得相應(yīng)的教育許可)。而獲得體育運(yùn)動(dòng)榮譽(yù)稱號(hào)或獎(jiǎng)勵(lì)的授予行為,只是對(duì)過去行為的肯定,不對(duì)被授予人產(chǎn)生從事特定體育活動(dòng)的后果,因而不是體育行政許可。

3體育行政許可行為的界分

體育行政許可是對(duì)提出申請(qǐng)的相對(duì)人經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定體育活動(dòng)的行為。而在體育行政管理中,還有一些行為也是通過申請(qǐng)而獲得準(zhǔn)許或批準(zhǔn)。如國(guó)家體育總局2006年公布的行政執(zhí)法項(xiàng)目中直接設(shè)定的體育行政審批和體育行政確認(rèn)行為,根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)章存在的體育行政證明行為等。無(wú)論是從認(rèn)識(shí)上還是在實(shí)踐中,都需要界分與厘清體育行政許可行為與這些行為的關(guān)系。

3.1體育行政許可與體育行政審批

從形式上看,許可行為就是經(jīng)審查而或批準(zhǔn)的行為,即審批行為。在《行政許可法》頒布之前,行政許可與行政審批沒有清晰的界限,以致在國(guó)家立法中為說明行政許可,用“就是通常所說的行政審批” 來進(jìn)行解釋。^[16]而制定和實(shí)施《行政許可法》,又要嚴(yán)格設(shè)定行政許可的范圍,這樣,就將一些行政審批行為與行政許可區(qū)別開來。按照通行的一般解釋,行政許可與行政審批是關(guān)系緊密又有區(qū)別的兩種行政行為。行政審批,主要是依審批主體和審批形式界定,凡是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意的行為都被視為行政審批;而前述的行政許可則是從相對(duì)人的角度以行為的性質(zhì)進(jìn)行界定,且必須是《行政許可法》第12條規(guī)定的事項(xiàng)。在過去大量的行政審批項(xiàng)目中,有一些內(nèi)容顯然不符合行政許可的性質(zhì)和范疇,而需要進(jìn)行明確的界分。可見,行政審批是一個(gè)包括了行政許可行為在內(nèi)的諸多行政行為的綜合體,行政許可僅是行政審批行為中的一部分。^[17]

《行政許可法》實(shí)施后,2004年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知,對(duì)行政許可以外的審批以“非行政許可審批項(xiàng)目”的命名予以確認(rèn)保留,^[18]實(shí)際上明確了行政審批行為的獨(dú)立地位。其中,也包括2項(xiàng)以國(guó)家體育總局為實(shí)施機(jī)關(guān)體育非行政許可審批項(xiàng)目:舉辦全國(guó)和國(guó)際體育比賽審批和全國(guó)正式開展的體育競(jìng)賽項(xiàng)目立項(xiàng)審批。2006年7月,國(guó)家體育總局公布了經(jīng)行政許可制度改革以來進(jìn)一步整理的行政執(zhí)法項(xiàng)目。其中,將國(guó)務(wù)院辦公廳明確的2項(xiàng)體育非行政許可審批項(xiàng)目和另6個(gè)體育行政執(zhí)法項(xiàng)目統(tǒng)一劃為“行政審批類”項(xiàng)目。這另6個(gè)體育行政審批項(xiàng)目是:臨時(shí)占用體育設(shè)施審批;拆除公共文化體育設(shè)施或改變功能、用途的同意;體育類民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前審查;體育類民辦非企業(yè)單位年度檢查初審;全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體登記、變更、注銷前審查;各省、自治區(qū)、直轄市可供攀登山峰審批。

這些體育行政審批行為,與體育行政許可一樣,都是經(jīng)申請(qǐng)而由體育行政部門依法審查其是否符合法定條件后,作出是否批準(zhǔn)的行政行為。但究竟如何對(duì)其與體育行政許可行為進(jìn)行界分,除了法定形式上它們未被列入體育行政許可范圍而說明其區(qū)別外,當(dāng)我們進(jìn)行具體的性質(zhì)分析時(shí)便發(fā)現(xiàn),有些是能夠依據(jù)前述的道理予以說明,有些則存在著一些模糊和困難。比如,從行為效果方面來看,全國(guó)正式開展的體育競(jìng)賽項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、可供攀登山峰的審批、體育社會(huì)團(tuán)體和體育類民辦非企業(yè)的成立或登記的審查等,都不產(chǎn)生獲準(zhǔn)許可后直接從事競(jìng)賽或組織活動(dòng)的效果,不直接設(shè)立相對(duì)人從事競(jìng)賽或組織活動(dòng)的權(quán)利,還要有后續(xù)的體育社會(huì)團(tuán)體、體育類民辦非企業(yè)成立登記的許可程序或舉辦體育競(jìng)賽的批準(zhǔn)程序,這可說明其不具有行政許可性;但舉辦全國(guó)和國(guó)際體育比賽的審批、占用拆除體育設(shè)施或改變其功用的審批,在獲得準(zhǔn)允后則會(huì)實(shí)際產(chǎn)生舉辦比賽或影響體育設(shè)施功用的權(quán)利和后果。再如,按照國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于非行政許可審批項(xiàng)目“主要是政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷,全國(guó)正式開展的體育競(jìng)賽項(xiàng)目的立項(xiàng)、舉辦全國(guó)和國(guó)際體育比賽、確定可供攀登的山峰等,一般多由體育系統(tǒng)部門內(nèi)的組織提出,有的組織雖然不直接是行政機(jī)構(gòu),在目前以行政主導(dǎo)的體育體制中,仍可理解為是政府的意志和行為,可看成是內(nèi)部管理事項(xiàng);但對(duì)體育設(shè)施的占用拆除或改變功用的申請(qǐng),則很多并不來自于體育系統(tǒng)內(nèi)部,特別是體育社會(huì)團(tuán)體和體育類民辦非企業(yè)的成立或登記的申請(qǐng),其主體明顯不是行政機(jī)構(gòu),無(wú)論如何在形式上也無(wú)法列入政府的內(nèi)部管理事項(xiàng)。同時(shí),有些重要的國(guó)際和全國(guó)性體育競(jìng)賽,國(guó)家體育總局僅是對(duì)申辦或承辦主體進(jìn)行審核,其最后的批準(zhǔn)權(quán)在國(guó)務(wù)院,如奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、全運(yùn)會(huì)、全國(guó)城運(yùn)會(huì)、全國(guó)體育大會(huì)等,這是體育領(lǐng)域中存在的一種較為特殊的行政審批行為。此外,有關(guān)體育規(guī)章還規(guī)定了由體育行政部門通過審批確定各類體育組織的特定體育資質(zhì)的行政事項(xiàng),如對(duì)體育傳統(tǒng)項(xiàng)目學(xué)校、國(guó)家奧林匹克體育后備人才基地、國(guó)家體育訓(xùn)練基地、全民健身活動(dòng)中心的命名審批等,但現(xiàn)有的體育行政審批事項(xiàng)中并未將其列入。目前,對(duì)非行政許可的行政審批所存在的一些問題,已經(jīng)引起了有關(guān)學(xué)者的關(guān)注。^[19]如何認(rèn)識(shí)和把握好如上的這些體育審批行為,同樣需要進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

3.2體育行政許可與體育行政確認(rèn)

行政許可活動(dòng)包括一系列確認(rèn)的內(nèi)容和過程,需要對(duì)行政相對(duì)人是否具備條件的有關(guān)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn),還要對(duì)其是否具備獲得行政許可的資格和行為能力給予確認(rèn)。而行政確認(rèn),也是行政相對(duì)人申請(qǐng)由行政機(jī)關(guān)予以決定的外部行政行為。所以,行政確認(rèn)容易與行政許可產(chǎn)生混淆。^[20]在《行政許可法》實(shí)施之后,行政確認(rèn)也作為一種獨(dú)立的行政行為得以確立。行政確認(rèn)是對(duì)行政主體針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng),對(duì)一定的法律事實(shí)、法律關(guān)系、權(quán)利、資格或法律地位等進(jìn)行認(rèn)定、甄別、證明并予以宣告的行政行為。^[21]

在貫徹實(shí)施《行政許可法》的過程中,國(guó)家體育總局曾對(duì)確認(rèn)有關(guān)體育專業(yè)人員資格的體育行政行為命為“其他非許可項(xiàng)目”,包括社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)稱號(hào)授予、教練員專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)評(píng)聘、裁判員技術(shù)等級(jí)稱號(hào)授予和運(yùn)動(dòng)員技術(shù)等級(jí)稱號(hào)授予。^[22]在后來國(guó)家體育總局公布的行政執(zhí)法項(xiàng)目中,明確了行政確認(rèn)行為,對(duì)之前的其他非許可項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行了調(diào)整,從國(guó)家體育總局本身職權(quán)角度設(shè)立5項(xiàng)行政確認(rèn)項(xiàng)目,包括:授予國(guó)家級(jí)社會(huì)體育指導(dǎo)員稱號(hào)、對(duì)全國(guó)紀(jì)錄的確認(rèn)、國(guó)家級(jí)裁判員稱號(hào)授予、榮譽(yù)裁判員稱號(hào)授予和外國(guó)人登頂成功確認(rèn)。

通過國(guó)家體育總局兩次公布的上述項(xiàng)目我們可以看到,體育行政確認(rèn)是體育行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人業(yè)已存在的既有身份、能力和事實(shí)等法律地位、權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可,是表明現(xiàn)有狀態(tài)的宣示性行為,具有對(duì)之前事實(shí)、能力認(rèn)定是否有效的前溯性法律后果,對(duì)后僅能起到預(yù)決的作用,不被確認(rèn)的申請(qǐng)不會(huì)受到法律制裁。這樣,就與行政相對(duì)人通過許可而新獲得之前不得為之的活動(dòng)資格和權(quán)利、法律后果不具前溯性而有后及性的行政許可行為區(qū)別開來。

目前我國(guó)體育行政確認(rèn)項(xiàng)目主要包括這樣幾個(gè)方面:一是對(duì)法律事實(shí)的確認(rèn),如全國(guó)競(jìng)賽記錄的確認(rèn)、外國(guó)人登頂成功確認(rèn)等。二是對(duì)各類體育專業(yè)人員資格與水平的確認(rèn),包括社會(huì)體育指導(dǎo)員、運(yùn)動(dòng)員、裁判員專業(yè)技術(shù)資格稱號(hào)的確認(rèn),包括榮譽(yù)裁判員稱號(hào)的授予,按照有關(guān)規(guī)章及已有實(shí)踐還應(yīng)有榮譽(yù)社會(huì)體育指導(dǎo)員稱號(hào)的授予。關(guān)于教練員技術(shù)職務(wù)稱號(hào)的確認(rèn),根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的人事管理體制,列入政府管理范圍的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格審批,屬于納入國(guó)家行政許可范圍的行政事項(xiàng),故對(duì)國(guó)家體育總局明確的體育行政執(zhí)法項(xiàng)目不再出現(xiàn)這一內(nèi)容。此外,還有的地方法規(guī)規(guī)定了對(duì)從事體育活動(dòng)能力的行政確認(rèn)。如廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)規(guī)定,辦理高危險(xiǎn)性體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的注冊(cè)登記,應(yīng)當(dāng)提供縣級(jí)以上人民政府體育行政部門確認(rèn)的可行性報(bào)告。^[23]

3.3體育行政許可與體育行政登記

在體育行政管理實(shí)際工作中,還存在著一些依據(jù)有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,依申請(qǐng)由行政機(jī)關(guān)作出的登記行為。在行政許可中,包括公司、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等組織的登記注冊(cè),登記也曾在行政許可理論中作為其中的一個(gè)類別,而且有關(guān)研究還提出了許可性登記和非許可性登記的劃分,^[24]故有必要再對(duì)體育行政登記比較體育行政許可做一些探討。實(shí)際上,在《行政許可法》實(shí)施之后,過去與行政許可相混淆的一些行政行為都進(jìn)行了獨(dú)立化區(qū)分,行政登記同樣也具有了獨(dú)立存在的價(jià)值。^[25]它雖要由行政相對(duì)人提起申請(qǐng),但不像行政許可哪樣是允許其從事之前禁止的行為和被賦予了新的特定權(quán)利與資格,而是對(duì)既有事實(shí)和權(quán)利的確認(rèn)與記載,以便記錄備查。只要符合法定條件,行政機(jī)關(guān)不能自由裁量,必須予以辦理。

行政登記可包括依法對(duì)各種事實(shí)行為和法律行為進(jìn)行登記?，F(xiàn)有體育法規(guī)規(guī)章中直接明確進(jìn)行登記管理的比較少,很多是以備案為形式的登記行為,還有些使用書面告知的用語(yǔ)。從內(nèi)容來看,主要包括以下幾種情況:一是國(guó)務(wù)院《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定體育設(shè)施的管理單位要向當(dāng)?shù)乜h級(jí)體育行政部門備案,浙江等地也規(guī)定了開辦游泳場(chǎng)所等向體育行政部門的備案要求。二是在各地行政許可制度改革撤銷體育經(jīng)營(yíng)前置許可項(xiàng)目后,江蘇、山東、貴州、黑龍江、福建等地方在地方性法規(guī)、規(guī)章中做出了體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要進(jìn)行行政備案或書面告知的規(guī)定,浙江、成都則提出了對(duì)危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的行政備案要求。三是北京、廣州等地規(guī)定了對(duì)有關(guān)體育競(jìng)賽實(shí)行登記管理或行政備案的內(nèi)容,黑龍江等地還規(guī)定申辦國(guó)際性、全國(guó)性、跨地區(qū)的體育競(jìng)賽表演活動(dòng)被批準(zhǔn)后,要向國(guó)家體育行政部門備案。四是國(guó)家體育總局專門對(duì)國(guó)內(nèi)登山活動(dòng)在成績(jī)認(rèn)定后,要向國(guó)家體育總局備案。^[26]五是原國(guó)家體委曾對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員跨地區(qū)遷移,做出了辦理遷出遷入登記的規(guī)定。^[27]此外,從行政登記的法理出發(fā),體育行政部門對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)登記以及其他權(quán)屬性登記等,也應(yīng)是體育行政登記行為。

4 對(duì)設(shè)定我國(guó)體育行政許可行為的若干思考

我國(guó)在實(shí)施《行政許可法》,進(jìn)行行政許可制度改革的過程中,對(duì)原有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了大量的削減和調(diào)整,其重要目的是為了轉(zhuǎn)變和規(guī)范政府的行政作為,使政府回歸間接管理的政府角色,^[28]更為有效地實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會(huì)公共利益的行政管理職能。因此,針對(duì)體育領(lǐng)域的實(shí)際情況,有效實(shí)施體育行政管理,恰當(dāng)設(shè)定體育行政許可行為,就不能僅僅將眼光放在行政許可數(shù)量的減少上。由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的政府直接辦體育的體制制約,體育行政部門缺乏體現(xiàn)公共服務(wù)職能的社會(huì)管理和對(duì)體育中涉及公共資源配置和人身健康安全事項(xiàng)的有效干預(yù),本來就很少使用的行政許可經(jīng)消減后十分有限,勢(shì)必影響體育行政部門有效實(shí)施公共事務(wù)管理的作為空間,難以適應(yīng)體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要,因而需要實(shí)事求是地增設(shè)新的體育行政許可項(xiàng)目。同時(shí),隨著體育社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化改革的日益深入,現(xiàn)行的某些體育行政管理行為也應(yīng)在逐漸強(qiáng)化社會(huì)自治的嬗變中,逐漸淡出體育行政管理領(lǐng)域。正是基于這兩個(gè)維度的思考,當(dāng)前在設(shè)定我國(guó)體育行政許可及其相關(guān)行為方面至少應(yīng)注意以下問題:

4.1 應(yīng)重視高危險(xiǎn)性體育活動(dòng)行政許可的設(shè)定

在豐富多樣的體育活動(dòng)中,有一些項(xiàng)目存在較高的危險(xiǎn)性,容易對(duì)參與者的人身安全造成傷害,如游泳、攀巖、滑雪、射擊、射箭、滑翔傘、熱氣球、攀登高山等等。開展這些高危險(xiǎn)性的體育項(xiàng)目,如果沒有嚴(yán)格的操作規(guī)程和規(guī)范,如果不對(duì)其危險(xiǎn)隱患進(jìn)行有效控制和管理,勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生影響生命健康和社會(huì)安定的不良后果,并對(duì)這些體育項(xiàng)目乃至體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成不利的影響。目前,我國(guó)僅對(duì)危險(xiǎn)性較強(qiáng)的登山和射擊等項(xiàng)目設(shè)定了一定的行政許可。為防范為數(shù)更多的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目自身所存在的安全隱患,目前僅靠市場(chǎng)和社會(huì)自律尚無(wú)法得以全面解決。政府現(xiàn)設(shè)定的對(duì)組織機(jī)構(gòu)法人資質(zhì)的行政許可,并不能解決體育的專業(yè)技術(shù)性問題也無(wú)法限制其開展這些危險(xiǎn)性體育活動(dòng)。體育行政部門在開展執(zhí)法檢查監(jiān)督方面又缺乏限制性強(qiáng)制性的法律法規(guī)依據(jù),一旦出現(xiàn)問題也難以追究責(zé)任和進(jìn)行救濟(jì)。為此,對(duì)開展這些直接關(guān)系參加者生命健康安全的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目活動(dòng),完全符合《行政許可法》設(shè)定行政許可事項(xiàng)的條件,近年來對(duì)其增設(shè)為體育行政許可項(xiàng)目的呼聲日益強(qiáng)烈。在部分省地方立法對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)設(shè)立行政許可制度的基礎(chǔ)上,由國(guó)家體育總局組織起草,目前已進(jìn)入國(guó)務(wù)院法制辦立法程序的《全民健身?xiàng)l例(征求意見稿)》中,擬制了“在全民健身場(chǎng)所或全民健身活動(dòng)中設(shè)置專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、直接關(guān)系人身安全的體育項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上體育行政主管部門提出申請(qǐng)并審核批準(zhǔn)”條款,^[29]實(shí)質(zhì)上是要以行政法規(guī)的形式來設(shè)定新的體育行政許可。但由于增設(shè)行政許可項(xiàng)目本身的困難性,當(dāng)前仍對(duì)這一條款能夠最終獲得通過存有擔(dān)憂。無(wú)論如何,對(duì)高危險(xiǎn)性體育活動(dòng)設(shè)定行政許可是目前政府實(shí)施行政管理應(yīng)予采取的必要手段,我們對(duì)此抱有熱切地期待。

4.2 為保護(hù)體育場(chǎng)地設(shè)施需設(shè)定體育行政許可

體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)、使用和保護(hù),是開展體育活動(dòng)和體育事業(yè)發(fā)展的重要支撐條件與物質(zhì)保障?！吨腥A人民共和國(guó)體育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》等法律法規(guī)中,都對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施做出了明確的規(guī)定,并列有禁止性條款。目前,體育場(chǎng)地設(shè)施等資源總量不足與現(xiàn)有體育資源利用率不高的現(xiàn)象,成為制約我國(guó)群眾體育發(fā)展的突出問題。^[30]盡管如此,還存在大量體育場(chǎng)地被侵占挪用的情況。據(jù)調(diào)查,全國(guó)體育系統(tǒng)被占體育場(chǎng)地就達(dá)303個(gè),被占面積為245萬(wàn)平方米,被占用體育場(chǎng)地原始投資總額為13億元。除海南、西藏和寧夏回族自治區(qū)外,其他省、自治區(qū)、直轄市均有體育場(chǎng)地被占用的情況。^[31]因此,在有關(guān)的法律法規(guī)中,對(duì)占用、拆除體育設(shè)施和改變體育設(shè)施功用的審批,有著嚴(yán)格的程序性規(guī)定。而目前國(guó)家體育總局將其列入行政審批事項(xiàng),則大大減弱了對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的管理保護(hù)力度,無(wú)法有效解決體育場(chǎng)地被侵占破壞的現(xiàn)實(shí)問題。為了加強(qiáng)對(duì)體育場(chǎng)地設(shè)施的建設(shè)、使用和保護(hù),我們認(rèn)為,完全有必要按照《行政許可法》關(guān)于對(duì)涉及“公共資源配置”的有關(guān)問題可以設(shè)立行政許可事項(xiàng)的規(guī)定,明確將這一事項(xiàng)由行政審批調(diào)整為行政許可。

4.3 對(duì)體育競(jìng)賽要采取不同的審批方式

組織開展各種豐富多彩的體育競(jìng)賽,是體育中最具魅力和最為經(jīng)常的活動(dòng)形式。由于大型體育競(jìng)賽包括著復(fù)雜的運(yùn)行環(huán)節(jié)并涉及到社會(huì)的多方面聯(lián)系,特別是地區(qū)性、跨區(qū)域性乃至全國(guó)性和國(guó)際性的體育競(jìng)賽,其系統(tǒng)的復(fù)雜性和社會(huì)協(xié)調(diào)性就更加突出。因此,根據(jù)體育競(jìng)賽的實(shí)踐和相關(guān)的規(guī)范性文件,對(duì)各種大型體育競(jìng)賽要進(jìn)行審批管理。為了進(jìn)一步規(guī)范對(duì)大型體育競(jìng)賽的審批管理,結(jié)合行政審批制度的改革,我們認(rèn)為應(yīng)根據(jù)情況分別對(duì)待,采取多樣化的審批形式并通過有關(guān)的法規(guī)制度加以明確:一是對(duì)重大的綜合性全國(guó)性和國(guó)際性體育競(jìng)賽的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)程序,要通過有關(guān)立法做出明確的規(guī)范;二是對(duì)目前一些地方設(shè)定的舉辦或承辦全國(guó)性、國(guó)際性或跨地區(qū)體育競(jìng)賽的行政許可,應(yīng)與國(guó)家體育總局對(duì)舉辦全國(guó)和國(guó)際體育比賽的批準(zhǔn)行為進(jìn)行協(xié)調(diào),統(tǒng)一到行政審批上來;三是對(duì)各種體育競(jìng)賽活動(dòng)中涉及到高危險(xiǎn)性項(xiàng)目的,應(yīng)隨著對(duì)該類體育活動(dòng)與經(jīng)營(yíng)的行政許可的設(shè)立,一并納入到體育行政許可的軌道;四是隨著體育社會(huì)化改革的不斷深入,一些大型體育競(jìng)賽活動(dòng),包括全國(guó)性的體育競(jìng)賽活動(dòng),可以逐步轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行行業(yè)化的自治管理,從行政審批管理中分離出去。

4.4 有區(qū)別地加強(qiáng)和改革體育專業(yè)人員的資質(zhì)管理

體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要建設(shè)一支高素質(zhì)的體育專業(yè)工作隊(duì)伍,對(duì)各類體育專業(yè)人員的資質(zhì)管理構(gòu)成了體育管理中的重要內(nèi)容。目前,體育行業(yè)中除了專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資質(zhì)管理統(tǒng)一納入到國(guó)家的人事行政制度管理以外,對(duì)特殊體育職業(yè)技能的鑒定管理尚沒有明確為行政許可的性質(zhì)。按照我國(guó)現(xiàn)行行政許可中“價(jià)格評(píng)估人員執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定”、“計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)人員執(zhí)業(yè)證書核發(fā)”、“保險(xiǎn)從業(yè)人員資格核準(zhǔn)”等人員資質(zhì)管理的行政許可定性,《全民健身?xiàng)l例(征求意見稿)》中關(guān)于“在全民健身場(chǎng)所或全民健身活動(dòng)中從事專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、直接關(guān)系人身安全的體育項(xiàng)目健身指導(dǎo)、救助等工作的人員,應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)職業(yè)資格鑒定,取得國(guó)務(wù)院人力資源和社會(huì)保障行政主管部門頒發(fā)的國(guó)家職業(yè)資格證書”的條款,可以認(rèn)為是為相應(yīng)體育人員的執(zhí)業(yè)許可所設(shè)定的依據(jù)。該法規(guī)的頒布實(shí)施,為有效加強(qiáng)對(duì)游泳救生員、高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的社會(huì)體育指導(dǎo)員以及正在論證的運(yùn)動(dòng)防護(hù)師等體育專業(yè)人員的職業(yè)資質(zhì)管理,提供了有力的保障。與此同時(shí),我們也應(yīng)在這一方面拓寬改革創(chuàng)新思路。一方面,對(duì)非危險(xiǎn)性的體育職業(yè)技能的資質(zhì)管理,不需要納入行政許可序列而只進(jìn)行行政確認(rèn)即可;另一方面,對(duì)運(yùn)動(dòng)員、裁判員、公益類(志愿者型)社會(huì)體育指導(dǎo)員等非職業(yè)勞動(dòng)崗位體育專業(yè)人員的資質(zhì)認(rèn)定,隨著體育社會(huì)化、社團(tuán)實(shí)體化改革的逐步深化和體育社會(huì)團(tuán)體的地位和作用的實(shí)質(zhì)性提高,又應(yīng)改革現(xiàn)行的行政確認(rèn)方式,逐步轉(zhuǎn)移交由體育社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行確認(rèn)和批準(zhǔn)。。

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