王 原

摘要本文通過對我國行政法對抽象性行政行為的行政復(fù)議進行分析,指出了規(guī)定存在的問題和實施困境,并提出了完善與重構(gòu)監(jiān)督制度的建議,以期對解決相關(guān)實務(wù)問題有所助益。

關(guān)鍵詞抽象性行政行為 行政復(fù)議 制度重構(gòu)

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-353-01

一、對抽象性行政行為進行行政復(fù)議的條件和情形

我國的行政復(fù)議受案范圍對于部分抽象行政行為只能同依據(jù)此抽象行政行為做出的具體行政行為一起提起行復(fù)議,這種規(guī)定違背了行政復(fù)議在行政過程中的功能定位,基于這種先天性的制度內(nèi)缺陷,使法定的此部分的行政復(fù)議功能并沒有在實踐中得到體現(xiàn)。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定的情形: “公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法的,在對具體行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請”。 公民、法人或者其他組織提出對抽象行政行為進行審查要求,必須符合以下幾個條件:

一是對抽象行政行為提出審查要求,必須以對具體行政行為申請行政復(fù)議為前提,即只有具備行政復(fù)議申請人的身份,才有權(quán)利向行政復(fù)議機關(guān)提出審查要求。

二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭議并引起行政復(fù)議程序的具體行政行為的依據(jù)。

三是被要求進行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為,不包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國務(wù)院部門制定的規(guī)章。①

二、行政復(fù)議法將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入行政復(fù)議范圍的規(guī)定所存在的問題及其實施困境

行政規(guī)范性文件是指行政主體針對不特定公民、法人或其他組織制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令,不包括行政法規(guī)、規(guī)章。在實踐中還存在具體實施的困難,主要反映在以下幾個方面:

第一,審查的法律程序上規(guī)定籠統(tǒng),缺乏必要的制定程序。規(guī)范性文件的制定程序隨意較大,沒有統(tǒng)一的程序規(guī)范,可操作性差,常常使審查缺位,在程序問題上各地的做法差異很大。

第二,規(guī)范性文件品質(zhì)不高,反映在:(1)制定主體混亂。機關(guān)內(nèi)設(shè)辦事機構(gòu)、企事業(yè)單位、群眾團體、街道辦事處、農(nóng)場等都在制定有關(guān)行政管理的規(guī)范性文件。(2)越權(quán)情況嚴重。即使是法定主體也存在這個問題,既有上下級間的縱向越權(quán),也有同級間橫向越權(quán),甚至擅設(shè)限制人身自由的內(nèi)容。

第三,監(jiān)督、糾正不力。規(guī)范性文件多而廣,涉及方方面面,層級監(jiān)督缺乏明確的機關(guān)和職責(zé)規(guī)定,規(guī)范性文件的審查部門為其上級,難免“官官相護”,使審查流于形式。

第四,在相對人提出申請,復(fù)議機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)經(jīng)過審查,做出維持相關(guān)規(guī)范性文件合法的裁決后,相對人仍然不服的,希望求助司法救濟時,法院卻因行政訴訟范圍的規(guī)定,不能對相對人請求的規(guī)范性文件做出進一步的審查。這種有限的司法審查對于個案有一定意義的,但案件結(jié)束后,這個違法的規(guī)范性文件仍然有效,并且還會導(dǎo)致同樣的不斷產(chǎn)生。

三、監(jiān)督制度的完善與重構(gòu)

加強行政規(guī)范性文件監(jiān)控,提高行政規(guī)范性文件的品質(zhì),需要各種監(jiān)督制度的完善及協(xié)調(diào)是一個長期漸進的過程。為了提高行政規(guī)范性文件的品質(zhì)克服其在實施與監(jiān)督過程中存在的弊端。應(yīng)針對行政規(guī)范性文件在制定與實施過程中存在的矛盾與制度上存在的邏輯缺陷問題,應(yīng)加強立法,完善制度。

(一)針對行政規(guī)范性文件在制度層面與運行層面存在的缺陷,我們應(yīng)在即將制定的程序法中加以規(guī)定并予以完善

“程序設(shè)定應(yīng)當本著一定的原則,無原則的程序可能會被用來突出權(quán)力限制權(quán)利,或者單純尋求管理和執(zhí)法的效率?！雹诰C合各國立法實踐,行政規(guī)范性文件的制定程序應(yīng)首先遵循體現(xiàn)法治精神和人權(quán)理念的民主參與原則和公開原則、效率原則。在程序方面,對制定的整個程序給予較完整的規(guī)定,包括規(guī)劃、起草、審查、通過、公布、備案等一系列程序給予明確詳盡的規(guī)定。我們要做好以下幾個環(huán)節(jié):

第一,做好規(guī)范性文件的規(guī)劃工作和起草程序。需要制定規(guī)范性文件的部門,要編制計劃并附相關(guān)說明報送政府法制機構(gòu),對于沒有按照規(guī)劃制定規(guī)范性文件,部門領(lǐng)導(dǎo)要承擔(dān)法律責(zé)任。起草、預(yù)測論證行為等,完全可以委托科研機構(gòu)社會團體完成。在起草之前采用聽證會的方式,協(xié)調(diào)利益,提高規(guī)范性文件的效益。③

第二,健全規(guī)范性文件的審查程序。文件草案起草完畢之后應(yīng)送各級人民政府法制部門予以審查,而且法制部門應(yīng)做好以下幾個方面的審查工作:(1)內(nèi)容是否合法,是否與其他規(guī)范相抵觸;(2)內(nèi)容是否合理適當;(3)涉及其他部門的管理權(quán)限是否已經(jīng)協(xié)調(diào);(4)文字的表述、文種使用、文本格式是否符合法定的要求。

第三,確立規(guī)范性文件的公告程序?！叭绻粋€政府真正的是民有、民治、民享的政府,人民必須能夠詳細地知道政府的活動。公眾沒有了解情況,所謂自治,所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)只是一句空話,……當政府在很多方面影響每個人的時候,保障人民了解政府活動的權(quán)利,比任何其他時代更為重要?！睂τ谙嚓P(guān)的草案應(yīng)在政府網(wǎng)站上予以公布,且應(yīng)有一個合理的期限,以便接受社會公眾的監(jiān)督,應(yīng)有必要的回復(fù)規(guī)定。④

(二)制度上要完善對一般行政規(guī)范性文件復(fù)議的規(guī)定

關(guān)于完善復(fù)議制度我們可以從以下三個方面入手:

第一,拓展可以提起對性質(zhì)規(guī)范性文件復(fù)議的主體范圍。可以規(guī)定只要認為規(guī)范性文件可能侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織都可以提出復(fù)議申請。明確賦予第三人對規(guī)范性文件的審查啟動權(quán)。

第二,擴大對規(guī)范性文件的審查范圍。將法律、法規(guī)授權(quán)組織所制定的各種規(guī)范性文件納入復(fù)議的審查范圍。應(yīng)排除國務(wù)院有關(guān)文件的復(fù)議審查的豁免規(guī)定,將其納入審查范圍。明確規(guī)定規(guī)章以下的所有規(guī)范性文件都應(yīng)納入行政復(fù)議范圍。

第三,通過修改行政訴訟法,完善司法審查制度。確立司法審查制度,是民主法制發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。這種監(jiān)督來自行政系統(tǒng)以外,更符合憲政發(fā)展的要求。

由于我國憲法和政府組織法、立法法已經(jīng)確定了對行政機關(guān)行為的法律監(jiān)督體系,如果能夠通過行政訴訟和行政復(fù)議這兩個程序比較完善的制度,引起行政法律監(jiān)督程序,并發(fā)揮人民法院和行政復(fù)議機關(guān)提出司法建議、行政意見的作用,應(yīng)該對我國行政法律監(jiān)督制度的完善和實施起到積極的推動作用。

注釋:

①曹桂全.論抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分及其法律監(jiān)督制度的完善.http://www.chinalaw.gov.cn.

②杜曙光.行政復(fù)議受案范圍研究.制度建設(shè).2007(13).

③石佑啟,楊勇萍.行政復(fù)議法新論.北京大學(xué)出版社.2007.

④凌振華,吳紅傳.關(guān)于修改《行政復(fù)議法》的若干思考.網(wǎng)文.

參考文獻:

[1]安玉磊,王志峰.行政規(guī)范性文件監(jiān)督制度的反思與重構(gòu).http://www.zjbar.com.