王 鵬 馬 鷹

摘要人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是我國人民的歷史性選擇,它為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展和人民民主權利的逐步實現(xiàn)做出了巨大貢獻。但是,我們在看到人民代表大會制度發(fā)揮了重大作用的同時,也要意識到我國的人民代表大會制度還是不夠健全,在一些具體制度方面還存在問題,比如人大代表兼職化的問題。本文論述我國現(xiàn)行兼職人大代表制的不足,并在此基礎上分析了專職人大代表制的優(yōu)越性以及其可行性,從而提出了對于在我國建立專職人大代表制度的構想。

關鍵詞概念 制度比較 弊端 探索

中圖分類號:D622 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-197-01

專職代表制是指代表不兼任其他職務,而以代表職務作為其本職工作,并享有職權承擔相應責任的代表制度,兼職代表制是指代表主要時間精力不是放在代表工作上,而是以其他工作為本職工作的代表制度。兼職代表即是"業(yè)余代表",其代表工作只是短暫的,附帶性工作,兼職代表制具有以下特點:第一,代表可以從事任何職業(yè),而且和代表工作相比,其他職業(yè)才是本職;第二,代表本身不是一種職業(yè),因為他們不通過代表工作而獲得相應的報酬,并且代表行使職權的時間非常有限,缺乏時間上的連續(xù)性;第三,相對于其他國家機關工作人員對于代表沒有什么專業(yè)上的特殊要求。與兼職代表制不同,專職代表制正好相反。在專職代表制下代表工作是代表的主要職業(yè),一般代表不會兼其他職務,其主要收入是由代表工作而獲得,其工作量要比兼職代表大,且必須具備一定之專業(yè)素質。

一、兩種代表制之比較

專職代表制作為代表制的一種主要類型,是在代表制產(chǎn)生并發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的。首先,國外有關議員專職化的特點包括:第一,用憲法將議員的專職化固定下來,使之成為一種制度,任何人不得違反;第二,規(guī)定了議員的年薪制度;第三,規(guī)定了議員的工作制度。我國人民代表大會制度與西方議會制度相同點:一是行使權力的方式都是代議制,都是代表選民以國家權力行使者的身份行使職權。二是都是按照一定法律程序經(jīng)選舉產(chǎn)生,并按照一定選民比例加上基本數(shù)分配代表或議員名額。三是都是屆期制。四是代表或議員都有各自認可的條件,在任期內都受到法律的一定特殊保護。

其次,看一下我國人民代表大會制度與西方議會制度不同點:一是代議制性質不一樣,即政權性質不一樣。二是職權不一樣,西方國會或議會都奉守三權分立,相互制約又滲透,而我國是人民代表大會制度,具有全權性。三是履行職權的方式不一樣,我國人大代表絕大多數(shù)是兼職的,代表和選民生活在一起,而西方國家的議員基本都是專職制。這些國家之所以規(guī)定議員不能兼任其他職務,主要是基于以下考慮:一是如果議員兼任其他職務,容易使議員分散精力,從而不能高質量地履行議員職責;二是如果作為權力機關組成人員的議員兼任其他職務,往往會造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身,從而使西方國家所倡導的權力制衡的政治體制流于形式。

二、人大代表兼職化的問題

1.兼職代表制帶來執(zhí)行代表職務和代表社會職務的矛盾。我國人大代表現(xiàn)狀,其中擔任各級領導職務的占20%以上,知識分子、工人、無黨派人士的代表約占80%,他們大多數(shù)是各行各業(yè)的骨干,并且承擔了繁重的黨務、政務及企業(yè)生產(chǎn)的工作。在兼職代表制下,人大代表沒有足夠的時間從事代表工作,這導致代表活動質量下降,代表權力弱化。

2.人大代表角色轉換錯位,限制其正確履行職權。在外國議員制度中,對議員權利和義務有明確的規(guī)定,其中重要的一項是“不得兼任”的原則。為防止議員利用其身份為個人或某個集體謀取利益,憲法及組織法規(guī)定,議員一經(jīng)當選,就不得再繼續(xù)兼任與選舉授予的職權相抵的公職和私職。我國的國家權力機關的性質和地位,決定其組成人員必須以全體人民的利益和意志為行為的出發(fā)點。而客觀上,因代表與其工作生產(chǎn)崗位密切的關系,使他們履行職權的角色轉換容易錯位。

3.兼職的人大代表無法進行高質量的立法。我國的人大特別是有立法權的人大作為一個議事機構,其任務不僅僅在于討論、決定重大事項,更為重要的是承擔著“定規(guī)立制”的任務,即對社會事務進行立法。這就要求人大代表必須有充足的時間來審議法律草案。然而,兼職的人大代表在時間上是無法保證的。

4.兼職的人大代表影響了權力機關監(jiān)督權的行使,無法建立起良性的監(jiān)督機制。監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關系,否則監(jiān)督只能是一句空話。但是,就我國目前人大代表的分布情況看,人大代表來自于各行各業(yè),其中就包括了來自國家行政和司法機關的代表。

三、人大代表專職化的實現(xiàn)路徑

第一,中央與地方同時推進人大代表職業(yè)化改革。就整體而言,更為重要和更具可行性的是從全國人大代表的職業(yè)化入手進行改革。

第二,減少代表名額。作為行使立法職能的代表機關來說,其代表人數(shù)過多是不適合的。人數(shù)過多,不利于長期地持續(xù)地開展工作。專職代表制下,減少代表數(shù)額,有利于代表發(fā)揮個人能動性,充分討論決定問題,同時也降低了決策成本。

第三,引入競選機制,完善選舉制度。要加大人大代表選舉的公開化、民主化和透明化程度,改進代表選舉的程度和方式,制定嚴格的專職代表選舉標準,把住專職源頭關和入口關,通過競選方式,確保優(yōu)秀候選人能夠當選代表。

第四,完善人大會期制度。專職代表制下,人大代表成為一種職業(yè)代表來行使職權有了充分的時間精力保障。因此,可以建立經(jīng)常性會議規(guī)程以提高人大的議事效率。

第五,建立人大代表任職的保障制度。具體包括兩個方面:一是薪金保障。專職的人大代表應以薪金作保障,且薪金標準應高于其他同級公職人員;二是辦公條件的保障,應給予人大代表固定的辦公場所。

從上述分析可以看出,人大代表的兼職化帶來了許多問題,正是由于這些不足的存在使人民代表大會制度的功能受到了限制。而要實現(xiàn)人大代表的專職化,憲法的修改、制度的創(chuàng)設也就成為國家的必然選擇。盡管實現(xiàn)代表的專職化還存在著許多難題,但它卻是我國政治體制改革的一個方向。

注釋:

謝祥為.略論我國人大代表專職化.人大制度研究.2003(6).

王世杰,錢端升.比較憲法.北京:中國政法大學出版社.1997.

苗連營.立法程序論.北京:中國檢察出版社.2001.