張麗萍

摘要行政問責制度是當代中國社會主義政治文明建設中的制度創(chuàng)新。但是當前我國的行政問責還存在著行政問責主體缺失、客體不清、信息缺失、機制缺失等現實困境,如何走出困境,值得我們深入研究。

關鍵詞責任政府 行政問責制度化

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-187-02

一、行政問責的邏輯起點-責任政府

責任政府的出現是現代民主發(fā)展的結果。關于責任政府的內涵,在不同的歷史時期不同的國家,不同的學科領域都有著不同的理解和認識。我國學者張成福教授是比較早提出責任政府理念的,在他看來責任政府“不僅僅體現為一個全新的追求民主政治的政府理念,同時也是一種對政府行政進行公共性控制的制度安排?！蔽覈鴮W者蔣勁松認為,行政意義上的責任政府有三個要點,第一個要點是行政機關內部決策權的配置,即實行首長負責制還是合議制;第二個要點是權責一致;第三個要點就是問責制?？梢?問責制是建設責任政府的重要內容之一。

現代法治政府,首先必須是一個負責任的政府。問責蘊涵著責任理念,實施問責制,必然要求政府樹立向公眾負責的行政理念。這種理念會內化為公務員的內心信念,形成良好的行政品質,提高責任意識。同時,問責制作為追究機制將會對責任政府的實現起到保障和促進的作用。

2003年的“非典”事件引發(fā)了社會對“官員問責制”的廣泛關注,帶動了對行政問責的理論研究和問責實踐的探索。去年9月以來,一批官員因為重大責任事故而被免職,在中國掀起了新一輪的“官員問責風暴”。 行政問責是指政府或者行政官員因未能履行其職責,或在履行職責過程中濫用行政權力,抑或因行政不作為而違反法定義務,以致影響行政秩序和行政效率,或者損害行政相對人的合法權益,給政府造成不良影響和后果時,由特定主體追究其責任,責令其承擔某種否定性后果的規(guī)范性制度設計。

二、行政問責制度的現實困境

制度化的行政問責應當要對問責的主體、客體、事項、程序及責任等基本要素要有明確而科學的規(guī)定。但是由于我國的行政問責制度化建設還剛剛起步,因此在實踐中不可避免的帶有一定的缺陷和不足之處,主要體現在以下幾個方面:

(一)問誰的責——問責對象不明確

在問責制執(zhí)行過程中,經常會出現一些人所說的“丟車保帥”的情況?有時我們看到,一些官員剛剛調任某個地方,結果因為發(fā)生特大安全生產事故而引咎辭職;有的地方官員在沒有安全監(jiān)管義務的情況下,卻由于事故重大,不得不辭去現任職務。之所以會出現這種情況,原因當然很多,但我覺得一個重要原因是我國現有的行政責任制權責脫節(jié)、權責不對等等現象比較普遍。一個地方出現重大安全生產責任事故之后,上級官員往往根據安全生產事故的社會影響,決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產責任,但無職無權,在提高安全生產方面難以有所作為;少數官員雖然具體負責安全生產責任,但由于缺乏必要的人事權和財權,很難改變生產現狀,所以,發(fā)生安全事故之后,他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以,如何做到權責對等,也是今后完善問責制的一個課題。

(二)誰來問責——問責監(jiān)督機制不完善

行政問責包括“同體問責”和“異體問責”。目前,我國行政問責主體還局限于行政系統(tǒng)的內部,屬于“同體問責”的范疇。在“同體問責”中,行政問責往往停留在“上對下問責”的局面。因此,立法機關、司法機關等問責主體是“話語缺失”的,更甚之,公眾與社會沒有發(fā)動問責的機會。異體問責是指政府系統(tǒng)以外的問責主體,包括人大、司法、政黨、團體、新聞媒體以及公民個人對政府及其工作人員的問責。

(三)問什么責——問責范圍、方式、標準突顯隨意性

在實踐中,行政問責行為常常是在有重大社會事件突發(fā)時才展開,它成為社會緊急危機事件處理中對老百姓的臨時交代與應付,應付完了就沒了,等有事的時候再拿來應急,行政問責成了臨時粉墨登場的一種道具,它缺乏持續(xù)性、穩(wěn)定性與規(guī)范性。在問責的范圍上,行政問責一般僅停留在人命關天的大事上,且一般僅限于安全事故領域。行政問責事由只是針對濫用職權、玩忽職守的違法行政行為,而不針對無所作為的行政行為。問責一般只針對經濟上的過失,而對政治等其他領域的過失卻不問責,問責的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問責決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

問責的本意是為了促進責任政府、法治政府,使政府決策和行為更加科學、合理,因此問責的事項不應僅僅局限在已經發(fā)生的重大安全事故方面,而應進一步拓展,問責的介入時間也不應局限在事件已經發(fā)生之后,可以拓展到決策和監(jiān)督環(huán)節(jié),比如對一些重大事項進行質詢、聽證等。

問責的方式手段,是問責制中的重要內容。方式手段真正落實了,問責制的意義才能真正體現出來。官員被問責原因多種多樣,問責方式也各有不同,辭職、引咎辭職、責令辭職、免職,那么問責的標準究竟是什么?在法律規(guī)定的范圍內,只有“免去職務”的概念,沒有“引咎辭職”的概念;在法律規(guī)定的范圍之外,才有“引咎辭職”的問題。換句話說,所謂“引咎辭職”,不是上級黨政機關主動要求黨政官員辭去職務,而是黨政官員在意識到問題的嚴重性之后,主動承擔行政倫理和社會倫理責任。

近年來,一些公共事件的責任人,由于有關部門的不盡責,風頭過后最終沒有受到應有的懲罰和追究,依然逍遙于“問責”之外。這種現象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感,也挑戰(zhàn)了問責制的嚴肅性。這種現象的出現和問責手段方式的不落實有直接的關系。所以,強化問責手段措施的落實,依然是完善問責制過程中的重要任務

(四)如何問責——缺乏立法保障

從1997年以來,我國各地政府陸續(xù)展開了行政執(zhí)法責任制的建制及推行工作,著力將行政執(zhí)法績效評估和責任追究機制引入行政管理中。但是從總體上看,我們在政府問責,尤其是高官問責上,依然缺乏統(tǒng)一而具體的操作標準,國家層面的依據分散在公務員法、《行政機關公務員處分條例》、《重特大安全事故行政問責暫行辦法》等法律法規(guī)當中,立法層次不高、不統(tǒng)一、不明確等問題較為突出,地方行政問責的規(guī)范也普遍存在剛性不足、可操作性弱等缺陷。在缺乏強有力的規(guī)則約束下,行政問責的法治化程度不高,其成效多取決于中央和地方的決心,以及社會的關注程度。這樣導致的結果是,對一些民眾極度關注的失職事故,往往問責力度較強,而一旦不受眾人矚目,則問責力度就顯得疲軟,或者是風頭過后再對免職官員另外“委以重任”。如此,問責風暴就容易成為緩解民眾情緒的幌子,而難以對官員施政起到真正的制約作用。

三、以政治體制改革為契機,完善和發(fā)展行政問責制度

如果從我國政治文明建設的進程來看,問責制度可以看作是我國民主政治建設的一個組成部分,是建設責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑。任何制度的生存和完善都需要一定的社會條件。完善我國的行政問責制度,應從以下幾個方面著手:

(一)由“行政問責風暴”向“行政問責機制”的轉變

不言自明,“問責風暴”一詞雖系新造,但不可不謂傳神地描繪了中國當下“山雨欲來風滿樓”的政壇生態(tài)。一方面重大的公共安全事件層出不窮,井噴式地呈現出來,另一方面則是與之相對應,在對多領域、多批次政府官員的厲行問責中,無論是其波及面的廣度,還是縱深挖掘的力度,都不啻于一場地動山搖的巨大風暴。但是這樣的問責往往以權力意志為轉移,出了問題,追究與否,追究哪些人、追究到什么程度,主要根據上級領導的意圖和意見來確定,隨意性很大。常態(tài)化的政府問責,必須以健全的問責機制為基礎,通過立法確保各級政府部門和官員的權力始終處于一種負責任狀態(tài),杜絕任何行使權力的行為脫離法定責任機制的監(jiān)控。

2004年3月,溫家寶總理在《政府工作報告》中強調指出,各政府要做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償”為行政問責制的實施指明了方向。 因此,實施和完善行政問責制,必須建立一系列配套的制度。首先,建立完整的行政責任制,做到職責明確。我國傳統(tǒng)的行政職能部分之間職權劃分不清、職責交叉比較嚴重,致使部門之間相互推委責任的現象比較普遍。權責清晰是實現問責制的一個基本原則。問責必須先明責,要按照權責一致的原則,明確各種權力崗位的責任。其次,在機制形式上,既要“日常監(jiān)督機制”也要有“應急處理機制”。目前,從我國問責的實踐來看,正是因為常態(tài)機制的缺乏,才出現了所謂的問責風暴。日常監(jiān)督機制既可以及時發(fā)現和糾正比較小的過錯行為,包括不作為行為;也有利于確定責任的歸屬,為有過錯行為的責任追究提供依據,具有監(jiān)督與預防的效果,可以做到防微杜漸。再次,建立健全行政信息公開制度,保障問責主體的知情權。問責主體要有效地對政府及其官員進行問責,必須以對政府信息的知情為前提。在我國行政問責機制中,存在著嚴重的權力不對稱和信息不對稱現象。官員在做什么,怎么做,公眾并不知情,因此不可避免地導致行政問責的狹窄。進而使得行政問責由此變成一種災難后被動的善后程序,而不是日常政治生活中時刻警醒行政人員的主動誡勉。因此,只有政府的政務公開,實現陽光施政,把政府及其官員置于公眾的監(jiān)督之下,才是具有實質意義的行政問責。

(二)問責主體從“同體問責”向“異體問責”拓展

當前我國行政問責的主體局限于單一的同體問責而缺乏有效的異體問責。政府官員經過公眾授權而擁有公共權力,從根本上說,最重要的問責主體是公民及其代表機構。但人大及公民的問責在實踐中嚴重缺位的。實現問責主體從“同體問責”向“異體問責”拓展,首先必須完善人大的監(jiān)督機制。我國憲法規(guī)定了人大對行政機關有一定的政治監(jiān)督職能,如質詢、辭職、罷免等。但這些規(guī)定尚未完善,主要是權力與程序虛置。加強人大制度的建設對政府責任的落實具有關鍵意義,人大不僅要強化原有的監(jiān)督職能,還可以在此基礎上開拓新的監(jiān)督渠道,如不信任案的提出,彈劾制等,以增強人大的問責力度。其次,要加強社會公眾的問責意識。我國著名的政治學家俞可平指出,公民參與是衡量現代社會政府治理民主化的指標,良好的治理有賴于公民的積極參與。只有公民積極參與,才會使政府負起責任,不敢消極懈怠;只有公民積極參與,才可以使政府具有合法性、透明性、回應性、有效性,才能實現政治國家與公民社會的良好合作,達到“善治”的狀態(tài)。 因此在建設責任政府的過程中要培養(yǎng)公民的公民意識和公民精神,使公民認識到自己是政治生活和公共生活的主體,而非“臣民”,從而調動公民參與問責的積極性和主動性。近幾年來,在行政問責制度建立和發(fā)展的過程中,公眾參與、社會輿論在推動官員進行問責的作用越來越大。在實踐的推動下,各地開始就行政問責主體進行規(guī)范,出臺相關法律法規(guī)拓展問責主體,使得問責的主體更加多元化,同體問責逐漸向異體問責拓展。

(三)行政問責法治化——實體法與程序法相結合

目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》。這三種規(guī)范性文件中只有《公務員法》屬于真正意義上的法律,其它兩種規(guī)范文件雖有一定的約束力,但只能算是執(zhí)政黨的內部紀律規(guī)范。而在我國的法律實踐中,歷來存在著“重實體、輕程序”的觀念,在制定行政問責法律法規(guī)時我們應當克服這一傾向。當條件成熟時制定一部《行政問責法》,規(guī)范問責主體及權力,規(guī)范問責客體及職責,規(guī)范問責事由、厘清問責標準,規(guī)范問責程序,主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序等,做到問責的制度化、程序化、規(guī)范化。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立與社會法治化的不斷推進,人們對于政務公開、透明行政的呼聲越來越高,對廉潔、高效政府的要求也不斷提升,行政問責制度化正在成為中國新一輪政治體制改革的亮點。如何走出一條適合我國特色的行政問責制度化之路,需要我們不懈的努力。

參考文獻:

[1]劉祖云,王彬彬.責任政府:行政問責從學術、立法到機制的邏輯.學術界.2008(132).

[2]周亞越.論我國行政問責制的法律缺失及其重構.行政法學研究.2005(2).

[3]俞可平.治理與善治.北京:社會科學文獻出版社.2000.

[4]張勁松,賀小林.論行政問責制面臨的困境及重構的路徑.理論探討.2008(5).