張 月

摘 要環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境問(wèn)題源頭控制制度的重要內(nèi)容,公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的環(huán)節(jié)之一,公眾參與的效果對(duì)環(huán)境決策的科學(xué)性和有效性具有顯著的影響。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定并不完善,有鑒于此,本文對(duì)公眾參與制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 制度

中圖分類號(hào):D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-038-02

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)具有預(yù)測(cè)性和綜合性的特點(diǎn),對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的重要手段,是防止和控制新的環(huán)境問(wèn)題的基本法律制度,其根本目的是鼓勵(lì)在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素,最終使決策更具環(huán)境相容性。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中明確規(guī)定,環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須遵循客觀、公開(kāi)、公正的原則,即除涉及國(guó)家秘密以外,環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)的情況應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開(kāi),征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。同時(shí),國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。理論和現(xiàn)實(shí)均表明,公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在國(guó)際國(guó)內(nèi)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

(一)國(guó)際方面

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度于20世紀(jì)60年代末首創(chuàng)于美國(guó),美國(guó)1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》中把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為聯(lián)邦政府在環(huán)境管理中必須遵循的一項(xiàng)制度,很快便為世界各國(guó)所采納和效仿,并為各國(guó)立法所確立。

截止1996年,全世界共有85個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法,共有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中推行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題已凸顯出跨越國(guó)界影響全球的趨勢(shì)以1991年2月聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的《越境環(huán)境影響評(píng)價(jià)條約》為契機(jī),環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在20世紀(jì)九十年代被引入國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域。

(二)國(guó)內(nèi)方面

我國(guó)吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)實(shí)際,于20世紀(jì)70年代末開(kāi)始實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議后,環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念引入我國(guó),首先在環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方面開(kāi)展了工作。1979年,五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》,該法首次以法律的形式確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在1989年我國(guó)重新修改頒布的《環(huán)境保護(hù)法》中也規(guī)定了該項(xiàng)制度。在我國(guó)頒布的其他單項(xiàng)污染防治法律中,也對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度予以了重申。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度概述

(一)公眾參與

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分,其具體涵義可從社會(huì)學(xué)、法哲學(xué)等不同角度進(jìn)行分析從而得到不同的結(jié)果。僅從環(huán)境影響評(píng)價(jià)的層面分析,公眾參與是指項(xiàng)目方通過(guò)環(huán)評(píng)工作同公眾之間的一種信息雙向交流,使項(xiàng)目能被公眾充分認(rèn)可,得到公眾的體諒和支持,并提高項(xiàng)目的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

(二)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公共參與制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度,指建設(shè)單位及審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)(表)機(jī)關(guān)以外的其他相關(guān)機(jī)關(guān)、地方政府、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)者專家、人大代表、政協(xié)委員、當(dāng)?shù)鼐用竦?通過(guò)法定的方式,參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制作、審查與監(jiān)督等的活動(dòng)。

實(shí)際上公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制就是給予各類可能受影響的人或者利害關(guān)系人在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各個(gè)階段表達(dá)自己意見(jiàn)或建議的機(jī)會(huì),它是確保擬進(jìn)行的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目滿足公民的需要和對(duì)受影響的民眾適宜的一種方式。有效的公眾參與不僅能提高環(huán)境決策的質(zhì)量,還可以監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施?？梢哉f(shuō),真正意義上的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)是公眾在最大程度上參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

世界環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐證明,公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅有利于公眾民主權(quán)利和環(huán)境基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),有利于環(huán)境的保護(hù)、改善和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還可以促進(jìn)政府環(huán)境保護(hù)工作的透明度制定出更有效的環(huán)境政策,增強(qiáng)環(huán)境決策的合法性以及合理性。

三、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的現(xiàn)實(shí)情況

(一)制度層面存在較大缺陷

雖然新的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,但由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一系列復(fù)雜的程序和過(guò)程,因此《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的有關(guān)規(guī)定在實(shí)際履行上還存在諸多問(wèn)題,比如:法律規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最早階段是規(guī)劃部門或開(kāi)發(fā)建設(shè)單位在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)批前的公布報(bào)告書(shū)草案摘要階段,這也是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》唯一涉及公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的具體規(guī)定;《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)等形式,但是并沒(méi)有就聽(tīng)證會(huì)舉行的具體程序予以具體說(shuō)明,使得現(xiàn)實(shí)中無(wú)法操作;《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》未就公眾評(píng)論期限作出規(guī)定,此種做法根本不利于公眾充分的表達(dá)意見(jiàn)等等。

(二)公眾的環(huán)境意識(shí)淡漠,參與意識(shí)不強(qiáng)

環(huán)境意識(shí),是人們主觀上對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)水平和為此采取行動(dòng)的意愿程度的一種表現(xiàn)形式,是人們對(duì)客觀存在的自然環(huán)境的主觀反映,其核心是人類對(duì)自然環(huán)境及其相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、判斷、態(tài)度及行為取向?，F(xiàn)階段,在與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)事務(wù)的管理中普遍存在公眾參與嚴(yán)重不足,積極性不高,導(dǎo)致許多事務(wù)的進(jìn)行并沒(méi)有達(dá)到公眾的預(yù)期,從而滿意度不高的現(xiàn)象。這種問(wèn)題的的產(chǎn)生,究其原因,公眾的環(huán)境意識(shí)淡漠,參與環(huán)境事務(wù)管理的意識(shí)不強(qiáng)應(yīng)是最主要的方面。

四、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性

(一)理論方面

1.參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公民的憲法權(quán)利。中華人民共和國(guó)憲法中明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”,“人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和方式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)?！眳⑴c環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境事務(wù)發(fā)表自己的見(jiàn)解,是公民民主權(quán)利的重要組成部分。環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度是落實(shí)此項(xiàng)憲法權(quán)利的必要方式。

2.參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是公民實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的重要途徑。1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》,標(biāo)志著公民環(huán)境權(quán)得到國(guó)際上的承認(rèn),成為公民必須享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。這一理論認(rèn)為,每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境中生活的權(quán)利.環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一,應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)環(huán)境權(quán)是一個(gè)包括一系列子權(quán)利的權(quán)利群,它是公權(quán)力與私權(quán)利的復(fù)合體,既包括公民環(huán)境權(quán),也包括國(guó)家環(huán)境權(quán)。從理論上講,環(huán)境權(quán)的內(nèi)容有環(huán)境開(kāi)發(fā)利用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請(qǐng)求權(quán)。其中,知情權(quán)是環(huán)境權(quán)主體獲得本國(guó)乃至世界的環(huán)境狀況、國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理狀況以及自身環(huán)境狀況等有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利。這一權(quán)利既是國(guó)民參與國(guó)家環(huán)境管理的前提,又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序。參與權(quán)至關(guān)重要,“人們通過(guò)參加決策、制定政策即控制各種活動(dòng)包括本文討論過(guò)的領(lǐng)域中的那些活動(dòng)在內(nèi),自覺(jué)和民主地投入致力于發(fā)展的努力”,是保護(hù)人權(quán)免收一切政策制定的偏見(jiàn)的消極影響的方法之一。

(二)實(shí)效方面

1.有利于提高環(huán)境決策的科學(xué)性,規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目引起的環(huán)境問(wèn)題往往十分復(fù)雜,確認(rèn)其將引起的環(huán)境問(wèn)題往往存在若干不確定因素。公眾尤其是直接受規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的人群,雖然在相關(guān)專業(yè)知識(shí)上有所缺乏,卻十分熟悉和了解本地環(huán)境資源的情況,往往會(huì)意識(shí)到某些重大的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境影響,他們的有效介入可大大充實(shí)評(píng)價(jià)的依據(jù),有利于制定出最佳的環(huán)保措施。另外還可以使決策者更準(zhǔn)確深刻地理解受影響人群的感受和要求,尋找更恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和緩解措施,更好地解決矛盾,避免后患。因此,公眾參與在一定程度上有利于保證環(huán)境決策的科學(xué)性。

2.有利于提高環(huán)境決策的社會(huì)可接受性。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與作為公民行使民主權(quán)利的途徑之一,其基本出發(fā)點(diǎn)是讓環(huán)境決策更多地集中反映公眾的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表達(dá),環(huán)境決策更易得到公眾的接受和認(rèn)可,從而有助于厘清人們對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí),消除公眾與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目方的對(duì)立情緒,提高環(huán)境決策的社會(huì)可接受性。

3.有利于提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。公眾長(zhǎng)期生活在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目周圍的環(huán)境中,與其產(chǎn)生的影響密切相關(guān),讓他們及時(shí)、全面地了解項(xiàng)目情況,有利于加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的日常監(jiān)督,彌補(bǔ)常規(guī)監(jiān)測(cè)和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促進(jìn)企業(yè)重視環(huán)境保護(hù),從而明顯地提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行的有效性。

五、關(guān)于完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度的建議

(一)轉(zhuǎn)變政府觀念

保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中的公眾參與可以糾正、限制個(gè)人或少數(shù)人隨意決策,限制政府權(quán)力,從而達(dá)到優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制的目的。政府的權(quán)力來(lái)源于人民通過(guò)憲法的授予,其只能是秩序的提供者和保障者,因此,政府必須轉(zhuǎn)變觀念,鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾通過(guò)各種合法方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià),以實(shí)現(xiàn)其基本的憲法權(quán)利。

(二)完善立法,為公眾參與提供充足的法律依據(jù)

1.增加具體性規(guī)定,明晰公眾參與的范圍及程序?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的原則性規(guī)定顯然不足以形成系統(tǒng)完整的公眾參與機(jī)制,這些原則性規(guī)定亟需具體化,使公眾參與有確切的法律依據(jù)從而增強(qiáng)其行為的方向性。要完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序,明確公眾可以參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段和范圍,同時(shí),也應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與由哪方來(lái)具體負(fù)責(zé)組織,以保證客觀公正。

2.建立完備的救濟(jì)機(jī)制。無(wú)救濟(jì),則無(wú)權(quán)利。建議我國(guó)在立法完善過(guò)程中,根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況引進(jìn)公民環(huán)境訴訟的條款,對(duì)于沒(méi)有接受公眾參與的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目,公眾可以向法院尋求救濟(jì),這樣才能使公眾參與的權(quán)利得到切實(shí)的保障。

(三)提高公眾的環(huán)境意識(shí)

開(kāi)展對(duì)公眾的環(huán)境保護(hù)教育工作,提高公眾的環(huán)境意識(shí),使公眾能夠自覺(jué)為了維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益參與到政府決策過(guò)程中,用法律的武器來(lái)為自己的合法權(quán)利斗爭(zhēng)。

(四)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理

我國(guó)環(huán)境管理體制問(wèn)題突出,比如權(quán)力分散,權(quán)責(zé)不明確,各機(jī)構(gòu)之間要么互相推諉,要么爭(zhēng)搶管轄權(quán),嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威?；靵y的環(huán)保監(jiān)管模式要求我們明確界定各級(jí)政府和各部門的環(huán)保責(zé)任;集中分散的權(quán)力,強(qiáng)化環(huán)保部門的行政監(jiān)管權(quán);確立環(huán)保部門的獨(dú)立執(zhí)法地位;建立強(qiáng)有力的司法體系,使環(huán)保部門可以通過(guò)訴訟強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保法律等等。

(五)賦予環(huán)境保護(hù)社團(tuán)更高的地位

將參與權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)社團(tuán),為環(huán)境保護(hù)社團(tuán)參與環(huán)境保護(hù)提供直接的法律依據(jù)。同時(shí),鑒于社團(tuán)組織自身的缺陷,如自發(fā)性、分散性等,應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)社團(tuán)的活動(dòng)進(jìn)行必要的規(guī)范,以消除其存在的不足,維護(hù)正常的社會(huì)秩序。

六、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境問(wèn)題源頭控制制度的重要內(nèi)容,是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,公眾參與是其環(huán)節(jié)之一,且公眾參與的效果對(duì)環(huán)境決策的科學(xué)性和有效性具有顯著的影響。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定并不完善,使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效果不甚理想,立法者應(yīng)針對(duì)存在的缺陷,依據(jù)專家學(xué)者的建議以及客觀實(shí)際,進(jìn)行必要的改進(jìn),以強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)保護(hù)環(huán)境的作用。

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