費　偉　張　馳　汪梅花

摘要：行政責任作為法律責任體系中的一個重要組成部分，其理論研究水平長期落后于民事責任、刑事責任。近年來，行政法學界對行政責任進行了不斷的研究。但在行政責任的概念上，還是沒有一個清晰明了的定義。本文力圖從法律責任的共性和行政責任的特性出發(fā)，探究行政責任的內(nèi)涵和外延，并嘗試解決行政責任承擔主體不清的問題。

關(guān)鍵詞：行政責任法律責任行政法行政主體

1 行政責任概念諸說之分析

1.1 行政職責(義務)說 該說認為，行政責任是指行政機關(guān)在完成行政管理活動時應當承擔的行政職責(義務)。在此意義之下，行政責任與行政主體在行政法上履行的職責、承擔的法律義務沒有質(zhì)的區(qū)別。行政職責(義務)說對我們從法學上研究行政責任是不利的。第一，它使得行政責任的“責任”概念與民事責任和刑事責任不一致。民事責任和刑事責任雖然在含義上存在差異，但兩者均沒有直接定義為一種義務，而是以違反義務做為其產(chǎn)生的前提。第二，它違背了法理上“義務—責任”的關(guān)系原理。一般法理將責任定義為特殊的義務，即違反第一性義務而產(chǎn)生的第二性義務。所以兩者的關(guān)系可以理解為：義務是責任的前提，責任是義務的保障。兩者并不能被視為等同的概念。如果以責任包容義務，那么責任與其他范疇的關(guān)系就不易厘清，而且在法律責任內(nèi)部又產(chǎn)生第一性義務與第二性義務問題。[2]

1.2 違法責任說 該學說認為行政責任是違反行政法律義務應該依法承擔的否定性法律后果。相較于行政職責、義務說，違法責任說合理性更高。它不僅符合了義務和責任的關(guān)系原理，也達到了行政責任與民事責任、刑事責任的一致性。但該說也存在著一個固有的缺點。即因行政法律關(guān)系主體的多樣性和不平等性，導致了行政責任主體(或稱行政責任的承擔主體)難以達成一個統(tǒng)一的界定。學界對此主要如下三種觀點：①最廣義說，也可以稱之為行政法律關(guān)系主體說。即認為行政責任是指行政法律關(guān)系主體由于違反有關(guān)行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務應依法承擔的否定性法律后果。②行政主體說。即認為行政責任是指行政主體(包括行政機關(guān)和其他行政公務組織及其人員)因在行使行政權(quán)的過程中違反行政法律規(guī)范而應承擔的法律責任。[3]③行政相對人說。即認為行政責任是指行政相對人由于違反行政法律規(guī)范而應當承擔的法律責任。[4]行政主體說則只將行政主體作為行政責任的主體。這無疑是以控權(quán)論為其理論基礎(chǔ)的。其避免了最廣義說會出現(xiàn)兩個歸責體系的尷尬。更為重要的是，其更加符合行政法學“行政主體—行政行為—行政救濟”理論體系。行政法學將控制行政權(quán)力作為自己的一項最基本的任務，其理論的核心在于行政行為法。而只有行政主體才能做出行政行為，所以行政責任的主體應該與行政行為法的主體保持一致，都必須為行政主體。行政相對人說認為行政責任是行政相對人的責任，這種觀點來源于前蘇聯(lián)行政法學理論。如馬諾辛認為，行政責任是在沒有上下級關(guān)系的條件下實行的，是行政機關(guān)對行政相對人違反行政法行為所追究的法律責任。[5]該觀點明顯地帶著管理論的色彩，暗含著行政相對人就是行政主體的管理對象的思想。這不僅與現(xiàn)代行政法體系相背離，而且更違反了我國“依法行政”和“責任政府”的治國理念。

1.3 違法、不當責任說 該觀點認為，不僅行政主體違法的行政行為會引起行政責任，行政主體不當?shù)男姓袨橥瑯訒鹦姓熑巍Ｈ珩R懷德教授認為，行政責任是指行政機關(guān)及其工作人員由于不履行法定職責和義務依法應當承擔的法律責任，是行政違法或行政不當?shù)姆珊蠊?。[6]皮純協(xié)教授等學者認為，行政責任是行政主體及其執(zhí)行公務的人員因行政違法或行政不當，違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果。[7]從以上定義我們可以看出違法、不當?shù)男姓袨槎急蛔鳛槟芤鹦姓熑蔚男袨椤?/p>

2 對行政責任概念之重新界定

2.1 從法律責任的角度對行政責任概念的限定

2.1.1 法律責任的定義 關(guān)于法律責任的定義有多種不同的說法，這也與責任概念的多義性有關(guān)。這些定義主要包括：義務說、強制說、法律關(guān)系說、處罰說、后果說、狀態(tài)說、責任說。雖然各種定義的側(cè)重點有所不同，但各種界定也都是相互聯(lián)系的，且有不少觀點之間的差異也不是根本性的。綜合起來，我們可以對法律責任下這樣一個定義，即為法律責任是指由于違背了具有法律意義的義務或基于特定的法律聯(lián)系，有責主體應受到譴責而必須承受的法律上的不利負擔。

2.1.2 法律責任視角下對行政責任概念的分析 行政責任作為一種法律責任，其應該是法律責任的一個下位概念。它必然和民事責任、刑事責任一樣也應該具有法律責任的共性。那么我們在對行政責任概念進行界定時不僅不能與法律責任概念的內(nèi)涵相違背也不能超出法律責任概念的外延。由此可得出：①行政責任是因違反行政法上義務而產(chǎn)生的 行政責任的概念首先離不開行政法上的義務。沒有行政法上的義務的存在，行政責任就不可能存在。這里的行政法上的義務，既包括行政相對人的義務又包括行政主體的義務。對于行政法上義務的違反才有可能產(chǎn)生行政責任，但不能就將行政責任和行政法上的義務等同起來。所以將行政責任就認為是一種行政義務和行政職責違背了法律責任的內(nèi)涵，超出了法律責任的外延。②行政責任具有應受譴責性 行政責任應該把應受譴責性作為聯(lián)系違反行政義務與不利負擔的中介。行政主體違反行政義務的應受譴責性表現(xiàn)在它侵犯了行政相對人的利益，行政相對人違反行政義務的應受譴責性則表現(xiàn)在他侵害了社會公共利益。③行政責任是一種不利負擔 把行政責任定義為一種不利負擔也是合理的。特別是相對于制裁說，它在行政法上的合理性就更加明顯。因為行政主體的侵權(quán)行為對行政相對人造成的損失，并不是由行政機關(guān)來承擔，而是通過國家賠償?shù)姆绞接蓢邑斦袚?。顯然，國家并不是侵權(quán)行為的做出者，對國家進行制裁顯然是不合理的。而以不利后果來定義行政責任要符合現(xiàn)代責任制度的要求。

2.2 從行政法角度對行政責任的概念的限定 行政責任作為行政法體系中不可或缺的一部份，其概念必然需要與整個行政法體系相適應，具有行政法的個性。所謂行政法，是調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范的系統(tǒng)。[9]該定義將行政法落腳在對行政權(quán)的規(guī)范和控制上。從行政法的主體上看，行政法上存在著行政主體和行政相對人這兩類主體。他們之間的地位不平等，且行政主體在雙方的關(guān)系中處于主導的強勢地位。行政主體常常是處于積極主動的狀態(tài)，而行政相對人則常常處于消極被動狀態(tài)。而之所以兩者存在著這么大的差異，是因為行政主體被憲法和法律授予了行政權(quán)，而具有了行政主體的資格。而行政相對人卻不具有行政權(quán)，所以無法作出行政行為。相對人的行為雖可以引起一定行政行為的發(fā)生，但就其行為性質(zhì)而言，它并不是行政行為。行政權(quán)的享有產(chǎn)生了行政主體，行政權(quán)的行使構(gòu)成了行政行為，對行政權(quán)濫用的補救則構(gòu)成了行政救濟。行政主體、行政行為和行政救濟構(gòu)成了行政法的三大基本內(nèi)容，它們與行政法基本理論一起構(gòu)成了行政法學總論部分的框架體系。[10]如果我們根據(jù)行政法的理論體系要求只將行政主體作為行政責任主體，相對人違反行政法義務所承擔的是一種什么責任呢?而在現(xiàn)實中，相對人違反行政法義務而承擔責任是廣泛存在的。這就使得很多學者在定義行政責任時，為了避免相對人的責任出現(xiàn)無所歸依的情況，就犧牲了行政法理論體系的特性將行政責任做了擴張性的解釋，造就了一個泛化的行政責任概念。

3 行政相對人的責任之分析

有的學者就將行政相對人的責任定義為一種公法中的一般違法責任，而不是行政責任。因為行使行政職權(quán)的主體是行政主體及其工作人員，而不是行政相對人。在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對人雙方所享有的法律權(quán)利和所承擔的法律義務，無論在性質(zhì)上還是內(nèi)容上都是不同的，相應地其法律責任也應當是不同的。行政主體所享有的是行政職權(quán)，承擔的是行政職責，沒有自由處分的余地，而行政管理相對人所享有的是普遍社會主體都享有的法律權(quán)利，可以自由處分，承擔的是一般行政管理關(guān)系中的法律義務。從責任的關(guān)聯(lián)性和針對性角度看，行政責任應當是與行政職權(quán)和行政職責相聯(lián)系的行政主體的法律責任。另一方面，行政相對人的一般違法行為與犯罪行為具有更多的相似性。行政相對人違反行政管理法律規(guī)范的一般違法行為(violation)與犯罪行為(嚴重違法行為crimes)都屬公法上的違法行為，其承擔的也同樣是公法性質(zhì)的法律責任，都是出于維護公共利益和社會管理秩序的需要，具有強烈的制裁性和懲戒性。二者在指導原則、行為界定、歸責要素、承擔責任的方式等方面都具有很多的相似性和邏輯上的銜接性，它們都是公共權(quán)力保護公共利益的結(jié)果，差別主要在于兩種行為的違法程度不同。[11]所以，應該將相對人違法行政法的而承擔的責任歸于公法上的一般違法責任。由此我們就解決了將相對人責任排除行政法無法得到合理定位的問題。由此可將行政領(lǐng)域的責任主體通過下圖來說明：

經(jīng)過上面的所有分析，我們可以對行政責任下一個最終的定義，即行政主體因違反行政法上的義務而應受到譴責而必須由行政主體或國家承受的法律上的不利負擔。

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