郭曉合

國(guó)務(wù)院有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)明確提出，長(zhǎng)三角地區(qū)要建設(shè)世界級(jí)城市群。這為長(zhǎng)三角統(tǒng)籌城市群發(fā)展指明了發(fā)展方向。上海作為國(guó)際大都市，要在長(zhǎng)三角城市群中發(fā)揮集聚和輻射效應(yīng)，因此上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群的聯(lián)動(dòng)發(fā)展具有重要作用。

一、上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群空間布局的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

(一)具有沿交通線(xiàn)帶狀分布特征

目前，上海與蘇浙邊界地區(qū)(蘇州、嘉興、寶山、嘉定、青浦、金山)由北向南帶狀密集分布5大新興工業(yè)城鎮(zhèn)群：嘉定、太倉(cāng)、瀏河、羅涇城鎮(zhèn)群；安亭、花橋、陸家、白鶴、趙屯、石浦城鎮(zhèn)群；青浦、淀山湖、朱家角、周莊城鎮(zhèn)群；楓涇、嘉善城鎮(zhèn)群：金山、平湖、嘉興港區(qū)城鎮(zhèn)群。在未來(lái)“十二五”規(guī)劃期間，有連片發(fā)展趨勢(shì)。如安亭與花橋的城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)突破行政邊界的束縛，跨界建設(shè)小區(qū)民宅、廠(chǎng)房，聯(lián)動(dòng)規(guī)劃建設(shè)條件已經(jīng)成熟。瀏河與羅涇，安亭與花橋，楓涇與嘉善，金山衛(wèi)與乍浦位于上海通道經(jīng)濟(jì)體系通往內(nèi)地各城市的門(mén)戶(hù)地位，呈生長(zhǎng)軸性質(zhì)的帶狀分布。

(二)具有發(fā)展成面向全國(guó)的物資集散中心的態(tài)勢(shì)

在產(chǎn)業(yè)布局空間結(jié)構(gòu)上，3省市邊界地區(qū)發(fā)展已形成一條以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)帶，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)格局已現(xiàn)雛形。上海沿邊城鎮(zhèn)是上海的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，鋼鐵、設(shè)備制造、汽車(chē)、紡織機(jī)械、石油化工制造業(yè)由北向南沿邊梯次延展，成鏈狀布局。產(chǎn)業(yè)鏈北端的羅涇港區(qū)是上海內(nèi)河航運(yùn)最大的散雜貨綜合性港區(qū)。產(chǎn)業(yè)鏈南端的嘉興港區(qū)是上海、寧波兩港喂給、配套的中轉(zhuǎn)港，主要中轉(zhuǎn)石油、煤炭。安亭與花橋，楓涇與嘉善等次級(jí)交通樞紐運(yùn)轉(zhuǎn)點(diǎn)城鎮(zhèn)，有進(jìn)一步發(fā)展成面向全國(guó)的物資集散貿(mào)易中心的態(tài)勢(shì)。

(三)邊界城鎮(zhèn)已經(jīng)成為巨大的移民城市

在人口布局空間結(jié)構(gòu)上，邊界城鎮(zhèn)群多為新興工業(yè)移民城鎮(zhèn)，外來(lái)流動(dòng)人口多。上海沿邊城鎮(zhèn)白天來(lái)工業(yè)園區(qū)上班，晚上回市區(qū)家中的“早來(lái)晚歸”流動(dòng)人口較多；蘇浙沿滬邊城鎮(zhèn)暫住人口較多。如昆山是臺(tái)商集聚地，2008年有常住人口69萬(wàn)，暫住人口95萬(wàn)。

二、上海和蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動(dòng)發(fā)展的問(wèn)題與難點(diǎn)

上海和蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，主要問(wèn)題與難點(diǎn)表現(xiàn)在以下方面：

(一)邊界城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的體制障礙

3省市邊界城鎮(zhèn)群發(fā)展空間經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)明顯，但是傳統(tǒng)的行政邊界區(qū)劃，日益成為一體化發(fā)展的制約，突出表現(xiàn)在“行路難”的人為因素上。如江蘇等12個(gè)省取消了二級(jí)公路收費(fèi)，上海與蘇浙邊界二級(jí)公路收費(fèi)依然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滬太公路羅涇收費(fèi)站過(guò)路費(fèi)一次達(dá)30元，從楓涇經(jīng)高速到羅店，收費(fèi)45元，不合理的重復(fù)收費(fèi)制約了1／2小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出

上海邊界城鎮(zhèn)群以重化工業(yè)帶動(dòng)城市化發(fā)展模式的作用不大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出。邊界地區(qū)大多數(shù)城鎮(zhèn)的常住人口中，農(nóng)業(yè)人口比例偏高，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口仍滯后于其他地區(qū)。

(三)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

1、上海沿邊城鎮(zhèn)群第二產(chǎn)業(yè)比例過(guò)高，三產(chǎn)比例嚴(yán)重失衡。如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)；第二產(chǎn)業(yè)比例，安亭為7543(2008年)，楓涇為82.07(2007年)，金山衛(wèi)為70.74(2007年)。這種產(chǎn)業(yè)比例失衡，是地方政府將上海郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在本地區(qū)而沒(méi)有放在長(zhǎng)三角區(qū)域去考量的結(jié)果，由此形成了重制造業(yè)產(chǎn)能、輕市場(chǎng)培育建設(shè)的局面。

2、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后。房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，中心城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)偏高；中低價(jià)住宅越來(lái)越少，高價(jià)投資房產(chǎn)越來(lái)越多；相對(duì)邊遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)土地利用效率低；土地拍賣(mài)競(jìng)買(mǎi)體制無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的漏洞，帶來(lái)土地價(jià)格的非理性飆漲和大起大落，并由此增加了房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且越是偏遠(yuǎn)地區(qū)，其風(fēng)險(xiǎn)越大；進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)門(mén)檻太低，房地產(chǎn)業(yè)魚(yú)龍混雜。

三、上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動(dòng)發(fā)展的思路與對(duì)策

(一)借鑒歐盟小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，成立滬蘇浙邊界地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)

3省市邊界城鎮(zhèn)群應(yīng)將部分城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力讓渡給協(xié)調(diào)委員會(huì)，以清除發(fā)展障礙，促進(jìn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。協(xié)調(diào)委員會(huì)共同規(guī)劃城市建設(shè)，創(chuàng)造公平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，協(xié)調(diào)解決斷頭路，取消二級(jí)公路收費(fèi)和上海高速公路不合理重復(fù)收費(fèi)等行路難問(wèn)題，推動(dòng)邊界地區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)形成，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流合作創(chuàng)造條件。

(二)突破行政區(qū)劃界限，推行中心城鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)輻射發(fā)展戰(zhàn)略

在滬蘇浙邊界地區(qū)3方聯(lián)手，科學(xué)規(guī)劃，突破行政區(qū)劃界限，以城鎮(zhèn)單位劃分成中心輻射城鎮(zhèn)和梯度城鎮(zhèn)，聯(lián)網(wǎng)輻射，縮小區(qū)域差別和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?、?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、消滅貧困三位一體的發(fā)展戰(zhàn)略。建議協(xié)調(diào)委員會(huì)按邊界城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度把滬蘇浙邊界地區(qū)分為4類(lèi)地區(qū)。即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后城鎮(zhèn)。3省市邊界中心城鎮(zhèn)聯(lián)合行動(dòng)，以中心城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)力量進(jìn)行輻射，包括中心城鎮(zhèn)之間較發(fā)達(dá)的市鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)揮輻射作用。分期分批縮小3、4類(lèi)地區(qū)，逐步縮小邊界地區(qū)處于這些中心城鎮(zhèn)包圍圈內(nèi)的貧困地區(qū)。

(三)突破鎮(zhèn)、村行政建制。開(kāi)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理改革試點(diǎn)

建議對(duì)上海沿邊城鎮(zhèn)群的鎮(zhèn)、村一級(jí)行政單位進(jìn)行弱化行政管理權(quán)力。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能，減少行政層級(jí)的改革試點(diǎn)。借鑒昆山經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟、發(fā)達(dá)的中心城鎮(zhèn)，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，以新城下轄中心社區(qū)一社區(qū)來(lái)取代現(xiàn)有鎮(zhèn)村建制，以達(dá)到減少行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大區(qū)劃，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目的。同時(shí)，建議邊界地區(qū)各城鎮(zhèn)政府建立起政府和市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)作對(duì)話(huà)機(jī)制，以利于吸納民間組織建議。

(四)發(fā)展普通居民經(jīng)濟(jì)能夠承受為主的房地產(chǎn)

地方政府要政策傾斜：支持住宅房地產(chǎn)商的降價(jià)銷(xiāo)售行為，控制投資房地產(chǎn)商炒房行為，打擊哄抬地價(jià)、房?jī)r(jià)的投機(jī)行為。利用城市規(guī)劃、土地規(guī)劃手段，在更多考慮居民利益的基礎(chǔ)上，依據(jù)放水養(yǎng)魚(yú)、有序開(kāi)發(fā)居住區(qū)、高效利用土地資源、政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合原則，全力推動(dòng)低價(jià)住宅房產(chǎn)的發(fā)展。同時(shí)，變把大片土地出售給開(kāi)發(fā)商的做法為小塊出售，使街道密布更多的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、娛樂(lè)場(chǎng)所和生活配套設(shè)施；當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)公立學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，吸引市內(nèi)名牌中學(xué)、醫(yī)院到當(dāng)?shù)亻_(kāi)設(shè)分校、分院，以增加居住吸引力，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(五)建議重點(diǎn)培育專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)，實(shí)施從重生產(chǎn)向重市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，從傳統(tǒng)的制造業(yè)基地轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)業(yè)為支柱的多元化經(jīng)濟(jì)日益成為3省市邊界城鎮(zhèn)群的發(fā)展主旋律。聯(lián)動(dòng)發(fā)展的主要思路是在保持錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工格局的基礎(chǔ)上。圍繞各城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的思路進(jìn)行城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型布局，以實(shí)現(xiàn)能增加本地人口就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。建議邊界區(qū)縣政府借鑒東莞、虎門(mén)建設(shè)全國(guó)最大服裝批發(fā)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，在次級(jí)交通樞紐的中心城鎮(zhèn)，利用部分空置廠(chǎng)房，大力發(fā)展面向全國(guó)的鋼材、汽車(chē)配件、服裝服飾、化工產(chǎn)品等專(zhuān)業(yè)化批發(fā)市場(chǎng)、信息咨詢(xún)服務(wù)市場(chǎng)，以提高土地利用率；對(duì)臨港地區(qū)開(kāi)展儲(chǔ)、運(yùn)、銷(xiāo)一條龍發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。

上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動(dòng)發(fā)展，能有效地消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打破邊界地區(qū)發(fā)展與中心城區(qū)對(duì)立，實(shí)現(xiàn)空間經(jīng)濟(jì)一體化，能有效地發(fā)揮疏解中心城人口的功能，聚集新的產(chǎn)業(yè)，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的規(guī)?；鞘械貐^(qū)，發(fā)揮規(guī)模、聚集效益，使邊界地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和環(huán)境保護(hù)。