張開平

◆ 中圖分類號:F299 文獻標識碼:A

內容摘要:協(xié)商合作是現(xiàn)代社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的重要邏輯視野,本文從協(xié)商合作切入,分析了現(xiàn)行社區(qū)治理結構,并從改革城市管理體制、明確社區(qū)組織的職能、提升社區(qū)居民的參與度三個維度,對構建協(xié)商合作的社區(qū)治理結構提出了建設性措施,以期推動社區(qū)發(fā)展的治理。

關鍵詞:協(xié)商合作 城市社區(qū) 治理結構

城市社區(qū)作為城市的基本單元,其發(fā)展過程實質上是各種力量在社區(qū)空間中相互博弈、相互作用構成網(wǎng)絡的過程,是一個逐步走向社區(qū)善治的過程。城市社區(qū)的日益發(fā)展及社區(qū)主體的日趨成長,為社區(qū)治理提供了多元主體。在這種背景下,無論是社區(qū)資源的整合,還是社區(qū)功能的日益完善,都要求社區(qū)的治理結構走向協(xié)商合作。

協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理

合作主義也被稱為統(tǒng)合主義、法團主義或社團主義,是20世紀70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義是“一個利益代表系統(tǒng),是一個特指的觀念、模式或制度安排類型”。在合作主義的視野中,國家與社會是一種協(xié)商、合作的邏輯關系。由于中國的公民社會還不成熟,因此,一方面需要政府必須有一個規(guī)范的模式和框架,以及時地將社會的積極性和創(chuàng)造性納入政府的體系,另一方面國家要承擔起培育公民社會的責任,由居民到公民的成長是一個自主性、參與性、權利性增強的過程,因此培育公民社會是一個培養(yǎng)公民自主性、參與性、權利性的過程。從政治層面上看,公眾參與社區(qū)治理是城市基層民主的基礎和核心內容,也構成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎。而公眾參與與社區(qū)治理的實現(xiàn)過程是國家與社會的一種相互博弈過程。從現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢與西方發(fā)達國家實踐來看,協(xié)商合作是現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的邏輯視野。

從我國社區(qū)治理的實踐來看,社區(qū)治理正經(jīng)歷著深刻的變遷,主體由單一化(政府)轉變?yōu)槎嘣?治理組織體系由垂直科層結構轉變?yōu)闄M向網(wǎng)絡結構,治理過程由行政控制轉變?yōu)槊裰鲄f(xié)商與合作,治理關系由依附與庇護關系轉變?yōu)椴┺呐c互惠的理性取向關系。由于利益主體的多元化,社區(qū)治理實質上成為一種利益主體間的集體博弈與選擇過程,即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關聯(lián)的個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的合作互動過程。在協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理,應是在相關利益主體(即社區(qū)治理主體)間合作網(wǎng)絡體系建構與完善的基礎上,以社區(qū)參與為社區(qū)治理的結構性驅動力,通過正式和非正式制度規(guī)則的形成,塑造一種新的多中心社區(qū)治理秩序。

同時,社區(qū)治理的核心對象是社區(qū)公共事務,這也是社區(qū)治理的邏輯起點。協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理結構源于社區(qū)公共事務及利益主體的多元化。社區(qū)公共事務是公共產(chǎn)品的組合,是涉及多個家庭和多個組織的共同需求,是個體需求的集合。社會公共事務涉及到多個行為主體之間的復雜權利關系,實質上這是一種利益關系的博弈,這就需要建立一種集體選擇機制來解決個體需求的表達與整合問題。同時,治理社區(qū)公共事務需要各相關利益主體貢獻資源、分攤成本、共享利益,這也需要建立一種平等的協(xié)商合作機制,以實現(xiàn)資源的效用盡可能最大化。

現(xiàn)行社區(qū)治理結構分析

構建或確立一種新的城市治理與社區(qū)建設模式,首先必須在理論上確立政府、市場和(社會)社區(qū)三者之間的關系。研究一國或一個地區(qū)的城市治理和社區(qū)治理模式亦是如此。國家與社會的關系從不同角度可以有多種分類,按其強弱程度的不同,可劃分為四種模式:“弱政府,弱社會”、“強政府,弱社會”、“弱政府,強社會”、“強政府,強社會”。所謂“強政府”,就是強調“國家至上論”,認為政府行政權力應當無所不在、無所不能,這種模式的典型特征是“萬能政府”。所謂“強社會”,是強調“社會至上論”,認為“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社會充分自治。

從加強和推進社區(qū)建設的目標來看,應該是“強社會”;但從實際社區(qū)建設的推進過程和經(jīng)驗來看,特別是在初期階段,應該是“強政府”。從我國社區(qū)建設的推進過程來看,我國現(xiàn)行的社區(qū)治理結構呈現(xiàn)出“強政府,弱社會”的特征,其主要表現(xiàn)為:現(xiàn)實社會與強大的政府相比,還相當弱小,人們所追求的強社會所依賴的市民社會,沒有真正形成;另一方面,長期以來,政府雖經(jīng)歷了多次政府機構改革,但政府權力的回縮力度過小,沒有為社區(qū)組織的發(fā)展釋放更多的權力空間。從理論上說,在“強社會”的表象特征中,社區(qū)是城市社會管理的微觀重心。從我國現(xiàn)行的社區(qū)管理體制來看,“強社會”事實上是不存在的。

從社區(qū)的自主權來看,當前,社區(qū)很大程度上受制于政府,難以與政府形成有效的協(xié)商合作。社區(qū)的自主權主要包括社區(qū)的財權、用人權和事權。一個充分自治的社區(qū),必然是對自己的事務有充分的自主決策權,能動用社區(qū)財力進行社區(qū)各方面的建設?，F(xiàn)實中,社區(qū)的財權依靠于政府,包括各種建設經(jīng)費、辦公經(jīng)費、社區(qū)工作人員的工資等都來源于政府。政府對每個社區(qū)經(jīng)費的劃撥具有自由裁量權,因而社區(qū)建設的狀況與前景取決于政府的投入。在用人權上,社區(qū)所擁有的自主權限也十分有限。政府一般掌握著用人權,以保證其各項方針政策得以在社區(qū)順利實行,一些地方甚至出現(xiàn)由政府直接任命社區(qū)工作人員的情況。在社區(qū)的事權上,社區(qū)承擔了大量來自政府的職能,而對于自身的事務反倒無暇顧及。這種情況導致了社區(qū)居民與居委會是法定的代理,而政府與居委會卻形成了實際的代理,這種雙重代理極易導致政出多門、令出多門等現(xiàn)象,從而形成委托—代理困境,最終出現(xiàn)居委會缺位。

構建協(xié)商合作的社區(qū)治理結構

自20世紀90年代我國推行社區(qū)建設與社區(qū)治理后,雖然各地區(qū)進行了治理模式的多方實踐,也取得了一些成效,但仍存在以下問題:政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色,社區(qū)居委會的力量仍舊較為薄弱,社區(qū)成員參與主動性差。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉型,國家與社會關系也隨之不斷進行調整,在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長,這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實現(xiàn)提供了基礎。

(一)改革城市管理體制

我國社區(qū)建設是從改革城市街道辦事處和居委會的管理體制入手的,體制問題是一個根本問題,社區(qū)建設的重點就是要創(chuàng)新城市基層管理體制。從目前的改革模式來看,主要是弱化模式,即弱化街道辦事處的職能,通過擴大社區(qū)居委會規(guī)模,健全社區(qū)居委會的職能,以此做大、做強社區(qū)。這種模式雖然在實踐中表現(xiàn)形式多樣,但從理論上看,都有一個共同的前提特征,即基于協(xié)商合作的邏輯。

基于目前各地的社區(qū)建設實踐和各地的城市基層管理體制的改革試點,本文建議的改革思路是:

第一,弱化直至取消街道辦事處的存在,在社區(qū)內設立社區(qū)行政事務服務中心,履行本社區(qū)內的行政管理與服務職能,承接現(xiàn)行街道辦事處的職能,同時將現(xiàn)在由社區(qū)居委會承擔的行政性職能轉接過來。第二,實施“一社區(qū)一黨工委”的政策,將現(xiàn)行的街道黨工委改為社區(qū)黨工委。社區(qū)黨工委是社區(qū)內多種組織和各項工作的領導核心,同時取代社區(qū)內原有的其他黨的組織,如社區(qū)黨委、黨總支、黨支部。第三,保留社區(qū)內現(xiàn)有的社區(qū)居委會組織和社區(qū)成員代表會議。這兩個組織應該成為社區(qū)居民權益的保護性機構,其主要職責是維護社區(qū)居民的合法權益不受侵犯。在法律程序框架內,社區(qū)成員代表會議由全體有選舉權的社區(qū)居民選舉產(chǎn)生,社區(qū)居委會是在社區(qū)成員代表會議的常設機構,由其產(chǎn)生,對其負責。經(jīng)過這樣的組織和制度設計后,社區(qū)里有社區(qū)黨工委、社區(qū)行政事務服務中心、社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居委會以及其它社會中介服務組織、民間組織。

(二)明確社區(qū)組織的職能

首先,要對社區(qū)事務進行明確劃分,主要分為社區(qū)公共事務和社區(qū)私人事務,凡是可以通過市場來提供的私人產(chǎn)品,應該通過市場來調節(jié),由市場主體來提供。社區(qū)居委會自己創(chuàng)辦的便民服務點,可以通過承包、租賃等方式由個體或者私營企業(yè)來經(jīng)營,同時由社區(qū)居委會負責監(jiān)督。其次,將社區(qū)公共事務進一步細分為社區(qū)行政事務、社區(qū)鄰里事務、社區(qū)組織事務。凡是屬于由行政執(zhí)法主體提供的公共產(chǎn)品,必須由相應的行政部門來獨立承擔;凡是可以通過社區(qū)居民民間組織來解決的鄰里事務,可以讓各種社區(qū)民間組織通過自我服務的方式加以解決;凡是涉及到居民權利的社區(qū)組織事務,均由社區(qū)自治組織來承擔。明晰各組織的職能,有利于推進社區(qū)各類組織的功能分化,這為社會中介組織的發(fā)展提供了充分的空間,同時也為構建協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理模式奠定了堅實的組織基礎。

(三)提升社區(qū)居民的參與度

社區(qū)居民參與度的高低,決定著社區(qū)建設與城市基層民主化實現(xiàn)程度的高低,是實現(xiàn)社區(qū)建設由外源型行政推動向內生型自治發(fā)展的關鍵,也是協(xié)商合作邏輯下社區(qū)治理模式發(fā)展的本義所在。為此,要探索各種行之有效的民主實踐形式,拓寬民主渠道,提高社區(qū)居民參與的積極性,積極推進社區(qū)自治。

首先,加強對社區(qū)居民的思想培育,樹立社區(qū)意識;培育各類社區(qū)組織的社區(qū)意識,逐步建立健全共駐共建、資源共享、利益共享、責任共擔的機制。其次,強化社區(qū)居民與社區(qū)之間的利益關系,推動居民利益社區(qū)化。將社區(qū)居民的利益與社區(qū)事務緊密相聯(lián),能使居民在利益關系的基礎上自主參與社區(qū)事務的管理。這樣,可以真正實現(xiàn)居民回歸社會的目標。再次,開辟多種民主渠道,為社區(qū)居民參與社區(qū)事務提供良好的機制保障。要大力試行社區(qū)事務聽證制度,要在社區(qū)內開展民主評議活動,提高社區(qū)工作的透明度和居民的信任感。

結論

綜上所述,自20世紀90年代我國推行社區(qū)建設與社區(qū)治理后,雖然各地區(qū)進行了治理模式的多方實踐,也取得了一些成效,但總體上并不理想,表現(xiàn)為政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色,社區(qū)居委會的力量仍舊較為薄弱,社區(qū)成員參與主動性差。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉型,國家與社會關系也隨之不斷進行著調整,在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長,這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實現(xiàn)提供了基礎。從我國的歷史發(fā)展趨勢來看,在國家與社會的關系上,將從國家主導型向國家與社會合作型轉變。在政府與社會的協(xié)商合作中,政府的權力逐漸向社會過渡,社會權力逐漸擴大,社會的自治能力得到增強。在協(xié)商合作的邏輯視角下,在城市社區(qū)建構一種新型的國家與社會關系將有利于中國社會的長期穩(wěn)定與發(fā)展。

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