馮　驥

◆ 中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：非稅收入是我國財政性資金的重要來源。本文結(jié)合我國的實際情況從收支、預(yù)算、資金管理等角度探討了非稅收入管理方面存在的一些問題，并就此在公共財政的背景下，提出完善非稅收入管理的對策，以期為完善非稅收入管理工作提供理論支持。

關(guān)鍵詞：非稅收入 管理 綜合預(yù)算 審計

隨著市場機制的完善和公共財政框架的建立，非稅收入已成為政府財政性資金的重要來源，從表1可以看出，近年來我國非稅收入占財政性資金的相對規(guī)模雖然穩(wěn)中有降，占到財政性資金的約近四分之一，但絕對規(guī)模卻逐年擴大，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行過程中發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品的供給資金運作提供了有效的保障；另一方面，它所體現(xiàn)出的公平思想也是公共財政體制的應(yīng)有之義。但是，非稅收入的自身特點又決定了相對于稅收收入而言，非稅收入運作中主觀因素較強，操作規(guī)范程度較弱，所以迫切需要強化對非稅收入的征收、預(yù)算、使用等各個環(huán)節(jié)的管理。

我國非稅收入管理中的問題

（一）收支管理不到位

現(xiàn)行收費體制是收費主體支配收費資金，即“收支掛鉤”。目前，收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門統(tǒng)籌5%-20%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財政部門根據(jù)收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯(lián)系緊密，為保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費規(guī)模日益膨脹。

（二）預(yù)算管理不規(guī)范

雖然政府財政部門按照相關(guān)規(guī)定建立了綜合財政預(yù)算制度，但預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，大量非稅資金并未實際納入預(yù)算管理，甚至國家已明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的一部分非稅收入，仍游離于財政預(yù)算管理之外，使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴重，使用效率低下，財政“集中力量辦大事”的宏觀調(diào)控能力減弱。此外，目前我國部門預(yù)算的編制仍沒有擺脫“基數(shù)加增長”的做法。人為因素較多，沒有一定的科學(xué)依據(jù)。

（三）資金管理不完善

現(xiàn)行我國非稅收入資金的管理是“誰收取，誰所有，誰使用”的政策，加上有些單位財務(wù)制度不健全，內(nèi)部控制機制落后，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規(guī)濫用。同時，由于會計制度的一些漏洞，使得資金運行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現(xiàn)有少記非稅收入，少記歷年結(jié)余，記賬科目太粗，私設(shè)小金庫等。

（四）監(jiān)督機制不健全

非稅收入支出雖有的納入預(yù)算管理，但與財政內(nèi)撥款相比，這部分資金的預(yù)算編制比較粗化，大部分非稅收入回撥資金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監(jiān)督機制，對管理中出現(xiàn)的違規(guī)行為也缺乏強有力的約束。

完善非稅收入管理的相關(guān)對策

確立政府非稅收入新理念。完整的政府預(yù)算，由稅收收入和非稅收入共同構(gòu)成。要逐步淡化預(yù)算外資金概念，確立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”的定位；把規(guī)范政府非稅收入管理與加強稅收管理置于同等重要的地位；消除非稅收入的認識誤區(qū)，樹立全局意識，把非稅收入管理置于財政改革與經(jīng)濟發(fā)展的全局之中，推動政府非稅收入管理改革。

完善票據(jù)管理。在征收管理方面，為了強化非稅收入管理，以票據(jù)為“龍頭”，實現(xiàn)以“票”管“收”是票據(jù)管理改進的目標。推行非稅收入新型財政票據(jù)體系具體改進措施：首先，由財政部門設(shè)立票據(jù)管理機構(gòu)專司票據(jù)，規(guī)范和統(tǒng)一政府非稅收入票據(jù)。其次，強化票據(jù)管理機構(gòu)的管理功能，不但要加強票據(jù)發(fā)放的管理，而且要延伸管理范圍，加強其使用管理，建立票據(jù)領(lǐng)購、稽查、核銷制度。從源頭上規(guī)范非稅收入執(zhí)收行為。再次，建立以計算機網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的票據(jù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對票據(jù)的印制、發(fā)放、填開、繳交、核銷的全程監(jiān)管，實現(xiàn)非稅收入“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的管理模式，從而達到“以票管收”的目標。

建立綜合財政預(yù)算管理模式。在預(yù)算資金管理方面，實行財政綜合預(yù)算，按照政事分開的原則，實行非稅收入使用上的分類管理，改進行政、事業(yè)的預(yù)算管理方法。積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預(yù)算管理方式，實現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財政的管理目標，保持預(yù)算的完整性，并按照資金性質(zhì)實行分類管理。

實行國庫集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實行國庫集中支付制度，所有政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理后，對政府非稅收入用于人員工資、基本建設(shè)、購買性支出及其他專項支出，實行由財政直接支付。資金使用通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。用款單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請，財政國庫支付機構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃及相關(guān)的要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發(fā)出支付令，并通知央行國庫部門通過代理銀行進入全國銀行清算系統(tǒng)實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。

加大對非稅收入的審計監(jiān)督力度。審計監(jiān)督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處，還在于對效率導(dǎo)向的指引，推進依法、高效理財，促進公共財政的建立和完善。實行非稅收入征、管、審相分離。審計、財政和監(jiān)察部門應(yīng)對非稅收入的項目、收費內(nèi)容、收費票據(jù)及收支等情況進行監(jiān)督檢查，對有違反政府非稅收入征收管理的，應(yīng)依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個以政府財政為主體，物價、審計、監(jiān)察等部門和執(zhí)收單位相互配合的監(jiān)督模式，建立部門協(xié)調(diào)配合、多環(huán)節(jié)相互銜接、全過程跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督機制，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴格征管，規(guī)范運作。

一攬子配套措施跟進。非稅收入無序膨脹、管理失控與混亂，一個深層次原因就是轉(zhuǎn)軌時期各方面的改革制度規(guī)范不協(xié)調(diào)。因此需從根本上治理好非稅收入，并使其進入規(guī)范的公共財政運行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自主權(quán)，譬如發(fā)債權(quán)，建立起完善的地方稅體系，建立科學(xué)、規(guī)范、公平、公開的轉(zhuǎn)移支付制度；轉(zhuǎn)變政府職能，消除機構(gòu)冗余和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規(guī)范和完善非稅收入征收與使用及其財務(wù)會計的法規(guī)制度，加大法律法規(guī)的立法進程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。

參考文獻：

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