孫培育

摘要：法律制度的健全程度直接決定著法律體系的完善程度和可操作性，隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，環(huán)境保護(hù)立法工作得到了逐步加強(qiáng)，但環(huán)境法律制度的構(gòu)建仍然存在著一些問題，所以必須進(jìn)一步完善我國環(huán)境法律制度，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法律制度；缺陷；完善

中圖分類號(hào)：F46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)08-0224-01

1我國環(huán)境法律制度尚需改善的方面

(1)制度體系構(gòu)成的缺失。

目前，我國環(huán)境法律的一些基本制度或沒有創(chuàng)設(shè)，或延展性不夠，適用范圍不廣。作為實(shí)施環(huán)境法任務(wù)與目的的環(huán)境法律制度體系的內(nèi)容應(yīng)該能全面涵蓋環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象，兼顧考慮所有的環(huán)境法律關(guān)系主體，以及環(huán)境行為的整個(gè)過程，不能在領(lǐng)域上有所遺漏。但是，且前我國已有的基本制度的體系性是很不全面的，缺乏諸如環(huán)境權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境行政補(bǔ)償制度、環(huán)境損害賠償基金和保險(xiǎn)制度、環(huán)境公益訴訟制度、政府環(huán)境責(zé)任制度等基本性制度。

另外，許多制度適用的范圍還比較窄，還不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能。譬如。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度目前主要適用于建設(shè)項(xiàng)目和專業(yè)規(guī)劃方面，而對(duì)于政策、綜合性規(guī)劃、戰(zhàn)略決策等就未予適用。

(2)制度體系構(gòu)成的失衡。

第一，制度體系縱向的結(jié)構(gòu)斷層，上位制度缺乏配套的下位制度的支撐，下位制度缺乏上位制度的指導(dǎo)。

理想的制度體系應(yīng)該是上位的基本制度有配套的下位制度作為支撐和支持，以保證上位制度的有效實(shí)施I而下位的制度也應(yīng)有相應(yīng)的上位制度的宏觀指導(dǎo)，以保證制度實(shí)施的正確方向。這樣，制度之間上下呼應(yīng)相互配合，才能構(gòu)成協(xié)調(diào)有序與統(tǒng)一和諧的制度體系，才能保證各項(xiàng)功能的良好發(fā)揮以及更好地發(fā)揮制度的整體合力。

我國的制度體系中這方面的問題比較嚴(yán)重，譬如環(huán)境事故應(yīng)急制度作為一項(xiàng)環(huán)境法的基本制度，缺乏下位的與此相呼應(yīng)的作為支撐的制度，如事故信息通報(bào)制度、事故緊急處理制度以及事故政府責(zé)任制度等。

第二，橫向的配套性制度。尤其是保障性制度欠缺，使得許多制度運(yùn)行受阻，實(shí)施性能差。

制度的良好運(yùn)行與實(shí)施，除了該基本制度本身的設(shè)計(jì)要科學(xué)之外。制度間的相互協(xié)調(diào)與配合也是很重要的，不能出現(xiàn)制度間相互矛盾的情況。但目前仍然存在問題：“剛性制度”所需配套的“柔性制度”缺失；制度體系內(nèi)不同制度間相互分割甚至相互抵觸，配套性差；保障性制度缺失。

(3)現(xiàn)有制度之間的銜接不暢。配套性不強(qiáng)。

環(huán)境法律制度的問題，除了基本制度、具體制度制度和輔助性制度缺乏外，還有一個(gè)問題就是現(xiàn)有制度之間的銜接性不暢配套性不強(qiáng)，譬如現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、清潔生產(chǎn)制度、排污申報(bào)登記制度、排污許可證制度之間的銜接就不是很好。

第一，“三同時(shí)”制度與“集中治理”制度脫鉤。

根據(jù)“三同時(shí)”制度的要求，凡是對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目都必須建設(shè)配套的污染防治設(shè)施，這種做法實(shí)際上是一種分散的點(diǎn)源治理模式，與環(huán)境保護(hù)的“分散治理和集中治理相結(jié)合”的原則相背，實(shí)踐中也可能造成資金上的浪費(fèi)。并且“三同時(shí)”制度，體現(xiàn)了過強(qiáng)的指令性色彩，有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铩?/p>

第二，“三同時(shí)”制度與清潔生產(chǎn)制度和綜合利用制度的銜接不夠。

“三同時(shí)”制度是在建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)階段開始介入，之后雖然貫穿建設(shè)項(xiàng)目的施工、投產(chǎn)使用的全過程，但其主要強(qiáng)調(diào)的是在建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生污染物后到把污染物排人到環(huán)境之前的階段必須采取防治措施。從而保障最終的達(dá)標(biāo)排放；而沒有或較少關(guān)注生產(chǎn)過程內(nèi)部的清潔生產(chǎn)和綜合利用問題。因此，為了彌補(bǔ)這種的不足，在環(huán)境管理的實(shí)踐中，“三同時(shí)”制度既要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度搞好接力。又要注意和清潔生產(chǎn)以及綜合利用制度搞好銜接。

2我國環(huán)境法基本制度體系的完善

(1)創(chuàng)新環(huán)境法律制度，健全環(huán)境法的制度體系。

以堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”為目標(biāo)，以“科學(xué)民主”、“權(quán)利本位”、“公平正義”和“務(wù)實(shí)高效”為理念，我們應(yīng)該重新審視我國環(huán)境法律制度，著力建構(gòu)如下新型的基本環(huán)境法律制度：環(huán)境公益訴訟制度；環(huán)境行政補(bǔ)償制度；環(huán)境損害賠償制度；環(huán)境基金與環(huán)境保險(xiǎn)制度；生態(tài)補(bǔ)償制度；環(huán)境行政指導(dǎo)制度；環(huán)境行政合同制度。

(2)完善現(xiàn)有的各項(xiàng)基本制度。

第一，完善我國的環(huán)境管理體制，建立和優(yōu)化部門協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的合作，即針對(duì)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題，建立定期或年度的部門聯(lián)合執(zhí)法檢查。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境有重大影響的資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建立較完善的生態(tài)保護(hù)統(tǒng)計(jì)體系。建立自然保護(hù)區(qū)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，開展定期的自然保護(hù)區(qū)的質(zhì)量和管理能力評(píng)估，建立自然保護(hù)區(qū)警告、升降級(jí)制度。把各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的審計(jì)制度。

第二。推進(jìn)和完善環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。我國政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任目前主要體現(xiàn)為政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。這一制度在我國目前的一些立法和政策性文件中已有體現(xiàn)，但并未真正形成一項(xiàng)完善的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度。由于考核內(nèi)容缺乏量化指標(biāo)、考核力度不夠、對(duì)環(huán)境指標(biāo)的重要性認(rèn)識(shí)不足等諸多原因，政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制基本只流于形式，立法上缺乏具體明細(xì)的規(guī)定，難以操作，實(shí)際上其實(shí)施效果也很不好。

第三，完善環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠制度。所謂環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠制度，是指法律規(guī)定對(duì)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約有貢獻(xiàn)的個(gè)人和單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或給予其享受傾向性優(yōu)惠、優(yōu)先、保護(hù)等待遇的制度。目前我國對(duì)于該制度還不是很重視，有的雖然也寫在了法律上，但由于過于原則與抽象而缺乏操作性，今后，我國應(yīng)大力加強(qiáng)環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠制度的改革與完善。從正面積極的促進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)的順利進(jìn)行。

最后，對(duì)其他制度的完善。主要有完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；完善環(huán)境治理設(shè)施的“三同時(shí)”制度；完善排污申報(bào)制度；完善排污許可制度；完善環(huán)境稅費(fèi)制度；完善限期治理制度；完善公眾參與制度。

(3)注重制度之間的協(xié)調(diào)和配合，提高制度體系的整體功能

就完善環(huán)境法制而言，我們必須做好以下幾方面的工作。一是必須構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的法治實(shí)踐中迫切需要而現(xiàn)有立法沒有的新型環(huán)境法律制度。二是必須對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境法律制度進(jìn)行修訂和完善，使之能夠適用環(huán)境法治的需要。

除此之外，我們還必須理順各項(xiàng)制度之間的關(guān)系，以提高制度體系的整體功能。既要防止制度的重復(fù)建設(shè)，又要防止制度的真空，還要通過完善相關(guān)制度的立法，減少和消除制度之間的矛盾，使制度之間能夠相互補(bǔ)充和互相協(xié)調(diào)，彼此銜接形成一套嚴(yán)密的制度鏈條，從而發(fā)揮制度體系的整體合力。

3結(jié)語

我國的環(huán)境法制建設(shè)自步入正軌(1979年)以來，已有三十年的歷史，回顧我們環(huán)境法制的歷程，我們確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、清潔生產(chǎn)制度、循環(huán)利用制度、環(huán)境許可制度、限期治理制度、環(huán)境糾紛解決和侵權(quán)救濟(jì)制度等環(huán)境法律制度，已經(jīng)取得了一定的成就，但是，在面對(duì)污染嚴(yán)重、資源短缺、生態(tài)失衡的環(huán)境安全和資源安全問題越來越嚴(yán)重的殘酷現(xiàn)實(shí)時(shí)，在環(huán)境法律制度上。還是存在制度真空、制度滯后和制度銜接不暢等不良現(xiàn)象，在制度存在問題的情況下就需要制度創(chuàng)新和完善，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)銜接、互補(bǔ)并且共同發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境和環(huán)境權(quán)益，發(fā)展環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)，防止污染轉(zhuǎn)嫁，促進(jìn)環(huán)境法律制度改革，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。