郭　龍

內容提要：在我國城市化和工業(yè)化進程中，失地農民權益受到嚴重侵害，已成為危及社會穩(wěn)定的一大隱患。本文從解決農民的可持續(xù)生計著眼，提出了建立失地農民權益長效保障制度的框架和措施。

關鍵詞：土地征收；失地農民；權益；長效保障；制度

隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，衍生了大量因征地而造成的失地農民生產生活生存的一系列問題。據(jù)中國社會科學院的一份研究報告顯示：到目前為止，全國失地農民總數(shù)已超過4000萬人，并仍在以每年200萬人的速度遞增，其中因失地而失業(yè)的農民估計不低于1200萬人。在東部某省歷年累計200余萬的失地農村人口中，已有30萬人成為失地貧困人口；中西部地區(qū)問題更為突出，西南某省40％的失地農戶僅靠土地征收補償金生活，25％的失地農戶最急需解決的是吃飯問題，20％的失地農戶處于絕對貧困狀態(tài)。另據(jù)信訪部門統(tǒng)計，全國每年受理土地信訪案件中，大部分為農民失地又失業(yè)問題。因此，如何保護好失地農民的合法權益，解除失地農民可持續(xù)生計的后顧之憂，是當前迫切需要解決的一個關系改革發(fā)展大局和社會穩(wěn)定的重大問題。要解決農民的可持續(xù)生計問題，必須在建立和完善長效保障機制上下功夫，只有逐步形成“收入有來源、生活有依靠、就業(yè)有保障、創(chuàng)業(yè)有支持”的失地農民生活保障模式，才能從根本上解除失地農民的近憂遠慮，有效促進社會穩(wěn)定和諧。

一、著眼于維護農民權益，建立科學的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償金是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接最大的經濟效益，是他們主要的生活來源，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此，尋求失地農民、土地征收單位、政府間最佳的利益聯(lián)結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。一是穩(wěn)步提高土地征收補償費標準。以農民應得的征地補償費能換取到城區(qū)最低生活保障金作為起點，將現(xiàn)行補償標準提高，并且應隨著經濟的發(fā)展逐步調升。政府要適當調整土地出讓收益分配比例，切實提高征地補償標準。二是科學規(guī)范管理、經營好土地補償金。在不違背法律法規(guī)的前提下，充分尊重群眾意愿，運用市場機制，積極探索經營土地補償金的路子，興辦二、三產業(yè)，讓“死”錢變“活”，“少”錢變“多”，實現(xiàn)土地補償金的不斷增值，讓失地農民獲得長期穩(wěn)定的收益。不斷強化政府、社會、群眾的監(jiān)督管理職能，確保土地補償金用到明處、落到實處。三是研究實施分類土地征收補償辦法。在兼顧國家、土地征收主體和農民利益的前提下，針對不同性質的項目用地，可以實行不同的土地征收補償辦法。即對純公益性(如鐵路、城市道路、綠地、國家大型基礎設施建設等)、贏利的準公益性(如有收益權的高速公路、民營學校等)和商業(yè)性(如商品房開發(fā)、旅游項目等)三類項目用地，除純公益性項目用地仍實施國家統(tǒng)一征地外，其他項目用地均應引入征地談判機制，讓被征地集體經濟組織代表農民作為平等的市場主體，直接參與市場交易，享有土地增值和其他收益，避免土地被“買斷式”征收。四是推行征地補償區(qū)片綜合地價。由于現(xiàn)行產值倍數(shù)法補償標準僅考慮地類、作物年產值等自然因素，沒有綜合考慮區(qū)位、土地供求關系等多種經濟因素，已不能適應以人為本的科學發(fā)展的需要了，應進行徹底改革，實行征地區(qū)片綜合價，建議在即將修訂的《中華人民共和國土地管理法》里要明確該內容。五是統(tǒng)籌規(guī)劃“城中村”改造。將“城中村”改造納入城市總體規(guī)劃之中，按照城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類建設用地，將城市整體規(guī)劃與村一級管理體制協(xié)調起來，統(tǒng)籌考慮村民公寓、集體經濟經營場所、村民生產發(fā)展用地，努力提升城市整體形象。

二、著眼于解除農民后顧之憂，建立健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障機制。建立健全社會保障體系是維護和提高勞動者基本權益和基本生活，解除其后顧之憂，維護社會穩(wěn)定和諧的重要舉措。鑒于失地農民問題的復雜性，解決該問題的迫切性，應在目前農村社保尚未立法、社保建設基本是空白的情況下，大膽嘗試，銳意創(chuàng)新，盡快把失地農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，以土地承包經營權置換城鎮(zhèn)社會保障，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接?？杀局驖u進、不斷提高、逐步到位的原則，設計一個與城市居民相對接近，便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，按照先醫(yī)療保險、后養(yǎng)老保險、再失業(yè)保險的次序穩(wěn)步推進。城市養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應擴大覆蓋面，力爭覆蓋到每一個失地農民，確保他們“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，窮有所助”。鼓勵建立家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相互補充的機制，提高養(yǎng)老保障成效。采取“利益吸引，連鎖牽引、政策導引、管理指引”的方法，大力推行農村新型合作醫(yī)療，建立完善互助醫(yī)療合作制度，積極組織失地農民自愿參保，有效解決“因病致貧、因病返貧”問題。

失地農民醫(yī)療和養(yǎng)老保險的資金籌措應按政府、社會、集體、個人及土地征收主體“五個一點”即政府從經營土地收益中拿出一點、社會貢獻一點、集體經濟組織出資補貼一點、農民在土地補償中拿出一點、土地征收主體在征地受益中留出一點的思路解決，確保在資金籌措充足、五方主體經濟壓力適當?shù)那疤嵯?，尋求各方繳納資金的最佳平衡點。

三、著眼于提升農民綜合素質，建立健全教育培訓保障機制。當前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制度改革和以“知識經濟”為基礎的產業(yè)結構調整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高。與此相對照，失地農民在自身整體素質方面明顯處于劣勢地位。建立對失地農民的教育培訓保障體系，主要包括兩大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女人學應與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對農民的職業(yè)技能培訓。針對農民就業(yè)技能缺乏和就業(yè)渠道不暢的問題，堅持“市場引導培訓、培訓促進就業(yè)”的方針，從科技培訓、轉移就業(yè)培訓、社會公德教育三個層次上推進，切實提高農民綜合素質。加強教育培訓，一是應建立矬全以職業(yè)技術教育為主的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級農民職業(yè)技能培訓網絡或體系，以技術?？圃盒?、職業(yè)學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技站、村農技班等為載體，建立培訓基地；二是由政府牽頭，財政撥款，建立農民職業(yè)技術培訓專項資金，開展免費培訓；三是把失地農民的培訓工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓體系。對于失地農民，不管他們是否已經轉為城鎮(zhèn)戶口，為他們提供走向城市文明的各種角色轉化和適應環(huán)境的服務，應該成為培訓的最主要內容。

四、著眼于安民、富民，建立健全再就業(yè)創(chuàng)新機制。富裕農民的最佳途徑就是減少農民，尤其是加快失地農民的轉移步伐。積極采取有效措施扶持農民就業(yè)，不斷探索失地農民轉移途徑，切實加快“農民變民工、農民變職工、農民變市民”的步伐。按照市場化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要通過宣傳和制定、出臺切實可行的鼓勵措施和政策，刺激、引導和教育失地農民解放思想、轉變觀念，不等不靠，主動參與市場化就業(yè)。提供創(chuàng)業(yè)資金支持，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農民，商業(yè)銀行應積極提供小額信用貸款。二是積極鼓勵征地單位和社會各業(yè)安置吸納失地農民，對吸收失地農民的工商企業(yè)，給予社會保險補貼、職業(yè)介紹補貼等優(yōu)惠，享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關稅費優(yōu)惠政策。三是建立健全人力資源就業(yè)信息服務網絡，以市、縣兩級勞動力市場為中心，構建由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村“三位一體”的勞務信息網絡機構，為失地農民就業(yè)搭建就業(yè)平臺。打破城鄉(xiāng)區(qū)域界限，取消對失地農民在城鎮(zhèn)就業(yè)的所有不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”，確保農民公平就業(yè)。