夏新斌　鄒　健

摘要:近年來,我國的食品安全問題已成為影響巨大的社會問題。在這些重大安全事故中,問責(zé)風(fēng)暴相繼刮起。文章對我國政府行政問責(zé)制度的發(fā)展及存在的問題進行了分析,并提出完善我國政府行政問責(zé)制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:三鹿奶粉事件;行政問責(zé)制度;食品安全

中圖分類號:D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)21-0067-02

近年來,我國食品行業(yè)發(fā)展迅猛,已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。然而隨著數(shù)量的擴張,其背后質(zhì)量的隱憂也不斷顯現(xiàn)。我國近年來出現(xiàn)了一系列的重大食品安全事件,從蘇丹紅工業(yè)添加劑事件到阜陽奶粉事件,再到震驚全國的三鹿奶粉事件,一次又一次地拷問著我國食品生產(chǎn)企業(yè)的社會責(zé)任與道德底線,同時也突顯了目前我國政府行政問責(zé)制度所存在的空白和漏洞。因此當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是從這一系列食品安全事件中汲取經(jīng)驗與教訓(xùn),積極探索和建立一套適合中國國情的政府行政問責(zé)制度。

一、我國政府行政問責(zé)制度的發(fā)展

所謂行政問責(zé)制是指對國家公務(wù)員濫用職權(quán)、徇私舞弊或玩忽職守而使國家、法人或公民的利益遭受損失的行為進行責(zé)任追究的制度。[1]行政問責(zé)制起源于西方,早在古希臘雅典時期和古羅馬共和國時期,人們已經(jīng)在實踐中探索如何防止權(quán)力的濫用。經(jīng)歷了啟蒙運動及資產(chǎn)階級革命以后,已經(jīng)形成了一套完整的運行機制和法律體系,有效地監(jiān)督和制約了行政權(quán)力的濫用。

改革開放以來,我國對失職官員的“問責(zé)”幾乎從未間斷。如因1979年“渤海2號”沉船事件,1980年國務(wù)院解除石油部部長宋振明的職務(wù),并給主管石油工業(yè)的副總理康世恩記大過處分;1987年,因大興安嶺火災(zāi),林業(yè)部部長楊鐘、副部長董智勇被中紀(jì)委宣布撤銷一切職務(wù);因1999年“大舜”輪海難,山東省副省長韓寓群受行政記過處分,省長李春亭受行政警告處分,交通部副部長洪善祥受行政記過處分,交通部部長黃鎮(zhèn)東受行政警告處分;因2000年9月木沖溝煤礦爆炸事故,貴州省副省長劉長貴被責(zé)成向國務(wù)院寫出深刻檢查;2001年因南丹“7·17”礦難,南丹縣縣長唐毓盛與副縣長韋學(xué)光被罷免。但一般認(rèn)為,我國大范圍的行政問責(zé)則始于2003年我國的“非典”危機。[2]時任衛(wèi)生部部長的張文康、北京市市長的孟學(xué)農(nóng)因隱瞞疫情和防治不力而被免職。此后中石油重慶開縣12·23特大井噴事故、北京市密云縣迎春燈會特大傷亡事故、安徽阜陽劣質(zhì)奶粉案、松花江污染事件、山西黑磚窯事件等一系列事件的處理中,其相關(guān)責(zé)任人均被追究責(zé)任。

為了推進政府行政問責(zé)制度化,黨和政府相繼出臺了一些行政問責(zé)的條例和規(guī)定。如2001年國務(wù)院正式實施《特大安全事故行政責(zé)任追究》的規(guī)定,2003年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》,2004年批準(zhǔn)實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,2005年出臺的《公務(wù)員法》等。此外,一些地方政府也制定了行政問責(zé)的具體辦法和規(guī)定。如2003年湖南省長沙市出臺了《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》,2004年浙江省人民政府印發(fā)《浙江省影響機關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》,重慶市正式實施《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》,天津市人民政府頒布《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法》,2005年海南省人民政府頒布《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》,2006年成都市施行《成都市行政首長問責(zé)暫行辦法》等。這些相關(guān)條例和規(guī)定的出臺促進了我國政府行政問責(zé)的規(guī)范化、制度化。

二、我國政府行政問責(zé)制度存在的問題

盡管行政問責(zé)制度已經(jīng)開始進入我國政治生活之中,進入社會公眾的關(guān)注視野,成為人們熱議的社會話題。但是我們必須要清醒地認(rèn)識到,我國的行政問責(zé)制才剛剛起步,雖然取得了一些成效,但仍然存在許多的問題,這些問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

(一)問責(zé)范圍不明晰,責(zé)任不明確

目前在行政問責(zé)實施的過程中存在的突出問題是責(zé)任主體與責(zé)任內(nèi)容不明確。以我國食品監(jiān)管為例,包括工商、衛(wèi)生、海關(guān)、公安、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保以及食品藥品監(jiān)管部門等多個部門都對食品安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé),造成監(jiān)管部門眾多、多頭執(zhí)法、分段執(zhí)法的局面,這不僅增加了食品監(jiān)管的執(zhí)法成本,而且在實際的操作中很容易出現(xiàn)有利益時一哄而上,出現(xiàn)問題時相互推諉,逃避監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)象,這大大削弱了食品監(jiān)管的有效性。

(二)問責(zé)程序不規(guī)范,問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

我國目前實施的行政問責(zé)帶有大量的人治色彩,仍然是“運動性的問責(zé)”、“政策性的問責(zé)”、“人治式的問責(zé)”,而不是嚴(yán)格的責(zé)任追究制度體系,更沒有形成良好的制度貫例和傳統(tǒng)。[3]這就導(dǎo)致了問責(zé)可能會因人而異,因事而異,對同一性質(zhì)的違法違紀(jì),在不同地區(qū)、不同場合所需承擔(dān)的責(zé)任后果可能是很不同的。在某些情況下,這種非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)可能產(chǎn)生不公平,甚至導(dǎo)致選擇性問責(zé),被某些官員利用而變成清除異己的工具。

(三)政府行政問責(zé)的執(zhí)行力度不夠

再好的法律法規(guī),如果不認(rèn)真執(zhí)行,那也只是一紙空文,行政問責(zé)制度也不例外。如我國各級政府都相繼制定了一些有關(guān)重大安全事故的行政責(zé)任追究的規(guī)定,但是對于事故責(zé)任人的追究,往往沒有嚴(yán)格依法實施或是實施的力度不夠。在出現(xiàn)某些事故時,通常只是對一些違法失職的政府領(lǐng)導(dǎo)及其相關(guān)工作人員進行黨紀(jì)處分(如三鹿奶粉事件中相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)人引咎辭職、撤職等),這種懲罰的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還應(yīng)該讓其承擔(dān)一些應(yīng)有的法律責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任以及刑事責(zé)任等。只有這樣,才能提高行政違法、行政不作為的成本,降低違法亂紀(jì)行為。

(四)行政問責(zé)制度的透明度不高

在我國,大部分的信息資源都掌握在政府手里,政府信息不透明,信息不公開,公眾缺乏知情權(quán),行政問責(zé)就無從談起。[4]在我國,雖然已經(jīng)制定了一些相關(guān)的政務(wù)公開的制度與法規(guī),但是由于政府工作人員對政務(wù)公開的認(rèn)識不足,尤其是涉及政府的“敏感問題”(如工作中的失誤、違法以及腐敗等現(xiàn)象)時,害怕有損于政府的形象,有損政府的權(quán)威以及追究相關(guān)人員的責(zé)任問題,于是在執(zhí)行政務(wù)公開制度上只是持“例行公事”的態(tài)度。這一現(xiàn)象很不利于公民行使參政議政的權(quán)利,更容易導(dǎo)致政府的責(zé)任問題陷于隱患當(dāng)中,阻礙我國行政問責(zé)制度的發(fā)展。

三、完善當(dāng)前政府行政問責(zé)制度的對策與建議

三鹿奶粉事件所造成的嚴(yán)重后果,再次為政府部門敲響了警鐘,同時也進一步暴露出我國政府在行政問責(zé)體制中存在的許多空白與漏洞。因此,我國在強化食品安全衛(wèi)生監(jiān)管體制的同時,還要進一步建立健全我國的政府行政問責(zé)制度,提升政府工作人員的責(zé)任意識,保障廣大消費者的食品衛(wèi)生安全以及人民群眾的生命安全。為此,我們應(yīng)該從以下幾個方面來完善目前我國政府行政問責(zé)制:

(一)健全行政問責(zé)制度體系,明確各部門的責(zé)任

責(zé)權(quán)利三者有機的結(jié)合與統(tǒng)一是管理學(xué)的基本原理。權(quán)責(zé)明確是完善行政問責(zé)制度的前提,只有建立健全權(quán)責(zé)明確的問責(zé)體系,才能進一步規(guī)范問責(zé)的主客體和問責(zé)范圍。所以要規(guī)范行政問責(zé)的主體及其權(quán)限,解決由誰來問責(zé),誰來監(jiān)督的問題;規(guī)范行政問責(zé)客體及其職責(zé),明確責(zé)任種類及其追究方式;規(guī)范行政問責(zé)的事由和情形,明確哪些行為應(yīng)當(dāng)問責(zé),哪些行為可以免責(zé),規(guī)范行政問責(zé)的程序,實現(xiàn)行政問責(zé)的規(guī)范化和制度化。[5]

(二)完善相關(guān)行政問責(zé)法律法規(guī)

當(dāng)前我國行政問責(zé)面臨的主要困境是:“有問責(zé)之事,無問責(zé)之法,即存在嚴(yán)重的制度資源稀缺?！盵3]雖然適用于問責(zé)的法規(guī)、條例很多,但還沒有一個全國性的完善的《行政問責(zé)法》。當(dāng)前的問責(zé)主要是行政性問責(zé),其依據(jù)是行政法規(guī)、條例,在責(zé)任界定上比較模糊,是否問責(zé)往往取決于上級領(lǐng)導(dǎo)的意志。對行政官員的問責(zé)也常常止于“黨紀(jì)處分”和“行政處分”,司法問責(zé)很難啟動。因此,我們需要建立起程序性的問責(zé)機制,其依據(jù)都是法律性的,每一個官員的責(zé)任都非常明確,都有充分的法律依據(jù),是不是被問責(zé)不取決于臨時性的行政決策,而是更加嚴(yán)格的法治原則和程序,并且犯了特定過錯的官員既需要承擔(dān)起政治責(zé)任,也需要承擔(dān)起道義責(zé)任,如果其過錯涉嫌觸犯法律,則還需要承擔(dān)起法律責(zé)任。

(三)把行政問責(zé)與政務(wù)公開結(jié)合起來,實施陽光問責(zé)

公民的知情權(quán)是公民參與行政問責(zé)的基本前提條件。公民只有對政府事務(wù)知情,才能參與政府管理,并對政府行為進行監(jiān)督、判斷和評價,從而給政府的責(zé)任行政增加一種外部壓力。相反,政府的保密行政只會導(dǎo)致公民對參與政府管理失去興趣,行政問責(zé)無從談起,而且會增加公民對政治的冷漠與不信任,背離民主的基本原則。[6]因此,公民參與行政問責(zé)是民主政治的內(nèi)在要求,是陽光問責(zé)的應(yīng)有之義。通過公民的積極參與,可以保證行政決策執(zhí)行取得預(yù)期的效果,同時也可及時發(fā)現(xiàn)決策的不足或錯誤,以進行修正和追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。為此,必須建立起經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)公開制度,以切實保障公民及時獲得真實、有效的政府信息。

(四)加強行政倫理建設(shè)

在行政問責(zé)的過程中,責(zé)任的落實離不開制度與法規(guī)。然而,制度與法規(guī)從本質(zhì)上來看是屬于外部控制機制,其作用是有限的。它不可能把所有的行政行為都加以界定,總會留下一定的自由裁量的空間,這個空間就有可能成為行政主體以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的機會。此外,外部控制不可能時刻監(jiān)督行政管理者。而行政理論對行政人員行為具有導(dǎo)向、規(guī)范和調(diào)整作用,能夠促使行政行為從“他律”轉(zhuǎn)為“自律”,因此,加強行政倫理建設(shè)是非常重要的。

參考文獻(xiàn)

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[3]張創(chuàng)新,趙蕾.從“新制”到“良制”:我國行政問責(zé)的制度化[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2005,(1).

[4]林崇建,周亞越.我國完善行政問責(zé)制之路徑分析[J].寧波大學(xué)學(xué)報,2006,(5).

[5]薄貴利.積極推行行政問責(zé),促進政府管理創(chuàng)新——“行政問責(zé)制的理論與實踐”研討會綜述[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2007,(1).

[6]劉永彪.論行政問責(zé)中的公民參與[J].理論前沿,2009,(7).

基金項目:本文系湖南中醫(yī)藥大學(xué)社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理重點學(xué)科項目的階段性成果。

作者簡介:夏新斌(1976- ),男,湖南常德人,湖南中醫(yī)藥大學(xué)管理系講師,碩士,研究方向:金融理論與金融調(diào)控、公共管理;鄒健(1982- ),男,湖南隆回人,湖南中醫(yī)藥大學(xué)管理系助教,碩士,研究方向:公共管理。