黃　戀

[摘 要]隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村集體土地被大量征用,一種新的社會群體失地農(nóng)民開始出現(xiàn),并不斷擴(kuò)大。如何保障失地農(nóng)民的各種權(quán)益,建立合理的土地征用補(bǔ)償機(jī)制,是有效保障社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的前提,也是現(xiàn)階段城市化進(jìn)程中亟待解決的問題之一。本文就是在對國內(nèi)征地保障的現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上,并結(jié)合國外征地保障的實(shí)踐,提出完善征地保障的一些制度建議。

[關(guān)鍵詞]土地征用 失地農(nóng)民 權(quán)益保障

作者簡介:黃戀,1987年出生,女,籍貫江西,現(xiàn)上海大學(xué)公共管理系碩士研究生,公共政策方向。

土地征用,在我國《土地管理法》第二條第4款中規(guī)定為:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”,即可表述為國家或政府為了公共目的依法強(qiáng)制取得他人土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為。從這個概念我們可以得出土地征用的四個主要特點(diǎn),即土地征用的主體只能是政府;其手段是依法強(qiáng)制進(jìn)行;其目的是為了“公共”利益;最重要的就是在強(qiáng)制行使這種權(quán)力的同時必須給予土地所有者合理補(bǔ)償。如何做出合理的補(bǔ)償以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益,已經(jīng)成為現(xiàn)今中國城市化進(jìn)程中面臨的重大挑戰(zhàn)。

就此,黨的十七屆三中全會明確提出,要“進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程,嚴(yán)格區(qū)分土地開發(fā)的各種用途,有差別的、因地制宜的對失地農(nóng)民進(jìn)行合力賠償”,并進(jìn)一步指出“要保障失地農(nóng)民的各種利益,保障工作要納入城鄉(xiāng)一體化體系”,“要進(jìn)讓失地農(nóng)民參與土地資本性增值的收益,改革農(nóng)村金融機(jī)制”。因此,本文就是在貫徹落實(shí)黨中央的最新精神,探討國內(nèi)征地保障現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,試圖通過借鑒國外征地保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提出完善征地保障的制度建議,以期對我國征地保障實(shí)踐給予一定的啟發(fā)。

一、國內(nèi)征地保障現(xiàn)狀分析

在國內(nèi),地方上的一些比較好的征地保障政策起到了很好的效用。如蘇州市設(shè)立征地保障個人資金專戶,動態(tài)分享土地收益;浙江省桐鄉(xiāng)市發(fā)放“就業(yè)培訓(xùn)券”,提高就業(yè)培訓(xùn)針對性;重慶與成都引入保險保障的社會機(jī)制和金融機(jī)制等。這些都是國內(nèi)各省市在中央精神的指導(dǎo)下,根據(jù)各省市內(nèi)部的實(shí)際情況因地制宜地制定出的相關(guān)政策,它們的成功經(jīng)驗(yàn)將帶動全國征地保障工作的發(fā)展,具有特殊的示范效應(yīng)。

然而,我們在承認(rèn)國內(nèi)的征地保障取得一定成績的同時,又必須看到它所存在的一些問題,這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)征地范圍不嚴(yán),相關(guān)法律法規(guī)對政府征地權(quán)的限制和監(jiān)督缺乏。

土地征用制度存在突出問題,“公共目的”的土地征用和商業(yè)目的的土地征收往往混雜在一起,存在著濫用土地征收權(quán)的問題。但我國《憲法》和相關(guān)法律包括剛頒布的《物權(quán)法》都未對公共利益作出明確的界定,這就造成了所謂的公益要件虛置。由于法律本身對征地的公共利益界定不明,對公共利益的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力,這就為政府征地權(quán)的濫用打開了缺口。[6]

(二)征地過程中的公眾參與程度不高,缺乏透明度

按照最新《土地管理法》第四十八條規(guī)定,征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實(shí)上,在現(xiàn)行體制下,征地過程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民,但農(nóng)民無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征收協(xié)商談判中來,征地過程中又缺乏暢通的申訴渠道,其財產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題,征收過程的全程管理和有效的監(jiān)督反饋機(jī)制也就無法真正建立起來。

(三)土地征收后對失地農(nóng)民的補(bǔ)償過低

《土地管理法》的規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)是該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)是4～6倍,”且“補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的總和最高不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！卑凑者@個標(biāo)準(zhǔn),對農(nóng)民的補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異,但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€2萬10萬元之間,這無法解決失地農(nóng)民的后顧之憂和長遠(yuǎn)生計(jì),從而造成了相當(dāng)一部份失地農(nóng)民,成了“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”的“三無”階層。

(四)失地農(nóng)民權(quán)益保障乏力

土地對于農(nóng)民相對城市居民而言具有更為深遠(yuǎn)和廣泛的意義,它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ),對農(nóng)民更具有重要的保障功能和歸依功能;但農(nóng)民集體作為土地所有者卻無法從以土地開發(fā)為先導(dǎo)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中受益,失地農(nóng)民的基本權(quán)益保障更加步履維艱。按照最新規(guī)定,土地收益的主要成份是對農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi),應(yīng)該占到土地收益總額的68. 6%,但在實(shí)際中農(nóng)民僅能得到5-10%,且往往由于征地補(bǔ)償分配混亂,導(dǎo)致農(nóng)民所得進(jìn)一步減少,[7]農(nóng)民集體的土地收益權(quán)明顯受到了損害。

二、國外征地保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在國外,征地保障都有嚴(yán)格的法律和征地程序作為保障,并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)

行。一般來說,政府征地的目的必須是出于維護(hù)公共利益的需要,而且要在充分尊重和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下,以平等、自愿、互利的原則,在征地雙方平等協(xié)商基礎(chǔ)之上,按照土地的市場價格進(jìn)行補(bǔ)償,并對失地農(nóng)民以后的生活問題作出一系列安排。

(一)英國、美國模式:以法律形式規(guī)范政府征地行為

縱觀世界各國土地征收法律,大都制定得比較完善,建有以土地征收法為核心的一系列法律體系,對土地征收程序、征地補(bǔ)償都有明確的規(guī)定。如英國,政府和職能部門征用土地的依據(jù)是一部在英格蘭和威爾士實(shí)施的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?而且征地必須經(jīng)過議會的批準(zhǔn)才可以進(jìn)行。而確認(rèn)是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā返拈T檻是很高的。在美國,土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”。《美國聯(lián)邦土地政策管理法》規(guī)定,政府有權(quán)通過買賣、交換、捐贈或征用的方式獲得各種土地或土地權(quán)益,政府鼓勵農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)土地資源,不會輕易征用農(nóng)民土地。

(二)日本、加拿大模式:根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償原則,在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍時最大限度考慮到土地所有者的利益

土地權(quán)利人得到的土地補(bǔ)償費(fèi)包括兩部分:土地征用費(fèi)和土地賠償額。土地征用費(fèi)相當(dāng)于征用土地的價值,賠償額是對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其它損失的補(bǔ)償。日本的土地補(bǔ)償費(fèi)包括:土地征用費(fèi)、征用損失賠償、通損賠償以及少數(shù)殘存者的補(bǔ)償、離職者的賠償、事業(yè)損失賠償?shù)鹊?。這些多項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)從各個方面盡可能全面的、最大限度的保障土地權(quán)利人因失地而造成的損失。加拿大按市場價格范疇的土地補(bǔ)償費(fèi)一般涉及以下幾個方面:被征用部分的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償( 如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價值)、干擾損失補(bǔ)償、重新安置的困難補(bǔ)償?shù)取?/p>

(三)德國模式:建立完備的保障制度

德國是世界上第一個建立社會保障制度的國家,農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是根據(jù)1957年7月頒布的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》建立起來的。該法規(guī)定所有農(nóng)民都有義務(wù)參加養(yǎng)老保險。農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金主要來源于投保人繳納的保險金和國家的補(bǔ)助金兩個部分。因此,德國的農(nóng)民不用擔(dān)心在土地征用后的失業(yè)及生活來源問題,他們的養(yǎng)老保險是“投保資助型”,即農(nóng)民自身已經(jīng)在前期進(jìn)行了一定程度的自我投資和保障,同時結(jié)合國家和社會的相應(yīng)補(bǔ)助,從而一定范圍內(nèi)解決了征地后引起的全國大范圍的失業(yè)農(nóng)民沒有收入的困境。

(四)法國、瑞典模式:建立以審查土地征用目的和處理土地賠償糾紛為核心內(nèi)容的司法保障機(jī)制

對土地征用目的進(jìn)行審查,法國頗具代表性。法國的行政法院可以審查土地征收目的是否符合公共利益的需要。依照法國法律,土地征收的申請單位、被征收土地的所有者和利害關(guān)系人以及與土地征收有直接利益的人,因?qū)ν恋卣饔媚康陌l(fā)生爭議,不服批準(zhǔn)決定的,可以在批準(zhǔn)決定公布后兩個月內(nèi),向行政法院提起訴訟。關(guān)于土地賠償額的糾紛,各國都規(guī)定了當(dāng)事人可以向法院起訴,由法院作最終的裁決。多數(shù)國家是民事法庭裁決,但是,有些國家由專門的法庭或法院受理這些案子,如英國的土地法庭、瑞典的土地法院。

三、完善與借鑒

(一)加強(qiáng)土地征用法制建設(shè)

從上述的英美模式中,我們發(fā)現(xiàn),在土地征用中,必須確立一套完善的法制體系來規(guī)范各征地主體的行為,并通過建立相關(guān)的司法監(jiān)督和審查制度保證各主體確實(shí)以“公共利益”為出發(fā)點(diǎn)。因此,應(yīng)盡快確立一部合理而完善的“土地征用法”,對土地征用制度做出明確的規(guī)定,防止現(xiàn)實(shí)中普遍存在的征地主體混亂、征地行為不規(guī)范和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

(二)全面估量,建立合理補(bǔ)償機(jī)制

以日本和加拿大補(bǔ)償機(jī)制為主體的模型中,我們可以看出,合理的、全面的對土地價值以及與土地相關(guān)的附帶價值的估計(jì)和補(bǔ)償是保障失地人民基本生活的關(guān)鍵。因此,必須以“土地價值”為出發(fā)點(diǎn),對補(bǔ)償價格作出清晰合理的界定,并制定出相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是征地保障的又一有益的考慮方向。[8]

(三)健全農(nóng)村保險制度

在我國,農(nóng)村基本生活保障一直都存在不少的問題。土地的征用使得農(nóng)民沒有了最后的生活資本,使農(nóng)民的生活質(zhì)量進(jìn)一步惡化。因此,德國模式的加強(qiáng)農(nóng)村保險制度建設(shè)將為農(nóng)村境況的改變帶來極為重大的意義,它一方面不會加重政府為補(bǔ)償征地而增加的負(fù)擔(dān),另一方面給農(nóng)民失地后的生活帶來基本的保障。

(四)建立公正的糾紛解決機(jī)制

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部披露,現(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān),其中30%又跟征地有關(guān)。因此,以“后征地保障”為出發(fā)點(diǎn),建立專門機(jī)構(gòu)公正地解決征地后出現(xiàn)的糾紛,在以司法機(jī)制來保障農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益同時,又減少了社會的矛盾和對抗,創(chuàng)造了社會全面發(fā)展的可觀環(huán)境,這就是法國、瑞典模式給我們的最大的啟示。

土地作為社會保障的替代物,為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障[9]。因此,溫家寶總理講,在中國,必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,必須保護(hù)農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán),占用農(nóng)民的土地要給予應(yīng)有的補(bǔ)償,土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。[10]在社會主義建設(shè)的新時期,我們應(yīng)不斷探索,尋求新的法律與制度途徑,盡可能地使政府的征地行為合理合法,對失地農(nóng)民的補(bǔ)償及保障合理可行并落到實(shí)處,從而最大程度的保障農(nóng)民的土地權(quán)益,為社會主義和諧社會的構(gòu)建奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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[2]陳曉煌。城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題探析[J]蘭州學(xué)刊,2004年第2期

[3]鄧留獻(xiàn)。農(nóng)用土地定級估價理論與實(shí)踐[M]中國大地出版社,2000年

[4]韓長賦。改革土地征用制度需要保護(hù)耕地和農(nóng)民利益[N]人民日報,2003-11-4

[5]鞠成偉,陳小福。農(nóng)村土地征收中的違法形態(tài)及其法律規(guī)制[J]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2007年第1期

[6]周慧。論土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)[J]財經(jīng)理論與實(shí)踐,2007年第5期

[7]陳曉煌。城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題探析[J]蘭州學(xué)刊,2004 年第2 期

[8]鄧留獻(xiàn)。農(nóng)用土地定級估價理論與實(shí)踐[M]中國大地出版社,2000

[9]韓長賦。改革土地征用制度需要保護(hù)耕地和農(nóng)民利益[N]人民日報,2003-11-4

[10]鞠成偉,陳小福。農(nóng)村土地征收中的違法形態(tài)及其法律規(guī)制[J]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2007年第1期