任建明

兩個文件雖說很有意義，但實質(zhì)作用有限，只能說是加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)的一個開端，邁出的一小步。

最近，中央紀委等五部委聯(lián)合下發(fā)了九號、十號兩個文件，以加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)。兩個文件被輿論普遍解讀為“擴權(quán)擴編”，即提高縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的地位，改善縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的經(jīng)費、裝備和條件。一些人甚至認為，縣級紀檢工作的“春天”來了。這些解讀雖然很吸引眼球，但卻有失偏頗。

從當前基層的實際來看，加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)，包括改善其地位和物質(zhì)條件，都是當務(wù)之急。兩個文件能達到這個目的嗎?在多大程度上可以達到其目的?這是需要審慎回答的問題。

縣域問題的根本

“郡縣治，天下安”。縣級政權(quán)處于國家權(quán)力最基礎(chǔ)的位置，又直接面對最廣大的群眾，是承上啟下的樞紐環(huán)節(jié)。縣級政權(quán)的穩(wěn)定和健康，是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

我國縣域政權(quán)普遍存在的問題以及問題的不斷尖銳化，是加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)的主要背景和動因。改革開放以來，我國縣域作為最活躍的部分之一，其經(jīng)濟、社會得到了很大發(fā)展，為國家的總體發(fā)展做出了巨大貢獻。但是，問題也不斷積累，而且日趨普遍化和尖銳化。

最尖銳的一個表象問題就是，縣級政權(quán)普遍面臨著尖銳的干群矛盾和政社(政府和社會)沖突。而背后的一個主要原因，是不少縣域政府的官員腐敗嚴重，政府與民爭利的問題得不到有效遏制。以至于沖突和矛盾日益尖銳，甚至在有些地方都到了穩(wěn)定難以為繼的程度。

近年來，縣級領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是縣委書記成了腐敗的高危人群。不論是腐敗比率，還是腐敗情節(jié)都在快速蔓延。受到查處的腐敗縣委書記已經(jīng)很多了，杜保乾、林龍飛、李鐵成、武保安大概是他們中的“佼佼者”。縣委書記腐敗的主要形式之一就是“賣官”，由此導(dǎo)致十分嚴重的政治后果和社會后果。

例如，杜保乾在任河南盧氏縣縣委書記5年中，提拔調(diào)動干部650人次，相當多的都存在買官賣官行為。杜保乾被立案調(diào)查不到半年，該縣就有另外80名干部被“雙規(guī)”，其中包括縣委常委、副縣長1名，以及該縣全部19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長及黨委書記。

隨著腐敗蔓延和縣級政府與民爭利的日趨嚴重，源起于基層的矛盾和沖突繼而導(dǎo)致的群體性事件，數(shù)量不斷增多，情節(jié)不斷升級。其中，四川漢源事件、貴州甕安事件，被很多人認為是具有“標本性”意義的群體性事件。

問題和問題解決相比較的情況又怎樣呢?從全國來看，基層問題增加的速度，越來越快于上面解決問題的速度，呈現(xiàn)出“摁下一個葫蘆，浮起三個瓢”的態(tài)勢。如果不從源頭或根子上減少問題，不釜底抽薪，而僅靠中央和省級政府來應(yīng)急救火、揚湯止沸，顯然是不行的。

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。如果放任處于基礎(chǔ)和樞紐位置的縣級政權(quán)，照這樣的趨勢發(fā)展下去，后果是不堪設(shè)想的。因此，通過加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)，達到遏制或治理腐敗的目的，緩和或消除導(dǎo)致政治和社會不穩(wěn)定的因素，就成了當前紀檢重點工作的主要目的。

縣級紀檢“擴權(quán)”第一步

此次中紀委出臺的兩個文件，對于加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的建設(shè)，肯定具有積極的作用和意義，也得到了輿論和不少專家普遍的、積極的評價。一些基層紀檢干部甚至認為，縣。級紀檢工作的“春天來了”。但就筆者的觀察和分析來看，對兩個文件作用和效果的估計還不能過于樂觀。

先從總體或邏輯上看，能比較有效地治理腐敗，克服導(dǎo)致縣域政權(quán)不穩(wěn)的因素是最終目的，加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)是其手段。兩個文件的直接目的是加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)，同時文件自身是這個直接目的的手段。從手段和目的邏輯關(guān)系看，手段可能存在不充分的問題，且中間環(huán)節(jié)越多，起始手段不充分的可能性就越大。

具體來看，兩個文件的主要條款有這么幾項：資歷相同的常委，擔任紀委書記的排在前面；監(jiān)察局長參加或列席縣長辦公會；全國縣級監(jiān)察局將逐步配備一名黨外副局長；紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)升格；適當增加紀檢監(jiān)察機關(guān)的編制；工作經(jīng)費由地方財政全力保障；辦公裝備配備標準化，經(jīng)費由中央和省級負擔，等等。

這些規(guī)定都比較具體，大多也都能夠兌現(xiàn)，對此不應(yīng)當有太多的質(zhì)疑。但關(guān)鍵的問題在于這些規(guī)定是否重要，是否抓住了主要矛盾?即使抓住了主要矛盾，步子是否足夠大，足以解決矛盾了呢?

在反腐敗方面，關(guān)鍵問題是體制上的，正是體制上的問題使“反腐敗生產(chǎn)力”受到嚴重的束縛。這是我國反腐敗付出巨大努力、投入驚人資源、經(jīng)過長時間持續(xù)努力后，但卻難以看到應(yīng)有效果的主要癥結(jié)。

舉個比較形象，但不太貼切的比喻，就是回到30年前，面對我國農(nóng)村糧食生產(chǎn)解決不了我們自己吃飯的問題。該如何來分析和解決這個問題呢?當然，事實上的手段大家都很清楚，就是廢除人民公社、實行包產(chǎn)到戶，進行徹底地體制改革和創(chuàng)新，而不是提升人民公社和生產(chǎn)隊干部的級別，或者給農(nóng)民多一點生產(chǎn)工具和返還糧。

相對來說，兩個文件的前三項規(guī)定，似乎是抓住了我國反腐敗體制上的一些問題，但規(guī)定沒有抓住體制上的要害問題，或者是局限性甚大。在現(xiàn)有大框框下的微調(diào)，缺乏突破性價值。

總的來說，兩個文件雖說很有意義，但實質(zhì)作用有限，只能說是加強縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)的一個開端，邁出的一小步。未來的建設(shè)還需要有更大的決心、更有效的策略和更大的步伐。

單純“擴權(quán)”的副效應(yīng)

假定九號文件就像很多評論所說的，是對縣級紀檢監(jiān)察“擴權(quán)”，那么，單純“擴權(quán)”會不會產(chǎn)生負面效果呢?湖南郴州原紀委書記曾錦春嚴重腐敗的教訓(xùn)，就是一個值得憂慮的問題。

我國權(quán)力過分集中的體制問題是十分復(fù)雜的，背后有很深刻的政治制度傳統(tǒng)和權(quán)力監(jiān)督理念。表象上人們可普遍感知到的一些問題：權(quán)力普遍得不到有效的監(jiān)督；要干事似乎準都沒有足夠的授權(quán)，但亂干事甚至嚴重腐敗卻好像“牛欄關(guān)貓、來去自如”(腐敗分子胡長清語)。也許可以把這些問題或現(xiàn)象，概括為兩個令人費解的悖論：準來監(jiān)督監(jiān)督者，授權(quán)不充分和濫權(quán)容易并存。

解決問題的思路和策略對頭是第一位的。不論是腐敗還是其他各種的與民爭利，都是背離政府公共目的的表現(xiàn)。這些問題普遍存在，以至于對政治穩(wěn)定和社會和諧構(gòu)成巨大威脅，體制上的問題是根本性的。

具體地說，可以歸結(jié)為是我國的反腐敗體制上的問題。怎么來根本解決呢?雖然十七大已經(jīng)指出了大方向，即“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。但還過于宏觀，不具可操作性，還需進行大量的具體制度創(chuàng)新，其過程也一定充滿著挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

從我國30年經(jīng)濟體制成功改革和轉(zhuǎn)型的重大歷史經(jīng)驗來看，試圖從整體上、一步到位地解決反腐敗體制上的問題，是不現(xiàn)實的。歷史的必由之路或成功路徑必然仍是堅持漸進主義，允許和讓一部分地區(qū)先行試點，探索出一條可以徹底解決問題的成功的路子來，然后再行普遍推廣。這是一個根本的思路和基本的策略問題。

全國2862個縣，試圖自上而下、一下子設(shè)計出一個解決普遍問題的體制，并且同步得到實施，顯然是不可能的。事實上，這些問題也并非只存在于縣級。如此面廣的問題怎么能得到解決呢?

唯一的辦法就是開辟改革特區(qū)，以解決最終的問題——有效治理腐敗、鞏固政權(quán)、實現(xiàn)社會和諧為目標。允許和讓一部分縣市先走一步，給它們足夠的政策空間，給予必要的支持，成功的道路是一定能夠探索出來的。

針對深層次的體制問題，進行大膽和富有開創(chuàng)性的試驗，是一條重要的成功因素。如果不通過積極實踐、大膽試錯破解這些難題，是很難從根本上解決問題的，弄不好還會導(dǎo)致相反的效果。

最近以來，全國有兩個地方的反腐敗體制創(chuàng)新是值得關(guān)注的。一是，浙江天臺縣在全縣各村創(chuàng)設(shè)完全獨立于村民委員會的村民監(jiān)督委員會，即“廉情監(jiān)督站”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督下，負責(zé)村級監(jiān)督工作；二是四川南溪縣組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)紀委，而取代原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委。

倘若能把這兩個實踐創(chuàng)新推廣到一些縣市，進行試點和再創(chuàng)新，難道不比兩個文件的步子更大?之所以這兩個創(chuàng)新都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級，說明往上還是有困難的。但只要開辟了改革試驗特區(qū)，破除了人為的思想束縛，堅持求真務(wù)實和問題導(dǎo)向，就不那么困難了，就很有希望了。